ولاية المفوضية في ما يتعلق باللاجئين وعديمي الجنسية والنازحين داخلياً

الوصف والتوجيه

1. طبيعة الولاية
سلطة الجمعية العامة
من المهم الإشارة إلى أن الجمعية العامة حددت ولاية المفوض السامي ("يتولى المفوض السامي للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين، تحت سلطة الجمعية العامة...") وإلى أنها كانت تسعى إلى ضمان تمتع المفوض السامي، بدعم من مكتبه، بوضع خاص داخل الأمم المتحدة وبدرجة من الاستقلالية والتقدير اللازم لأداء وظائفه بفعالية وممارسة السلطة المعنوية.

الطابع غير السياسي والإنساني والاجتماعي
لولاية المفوضية سمة عامة غير سياسية بالكامل (أي غير متحيزة) وإنسانية واجتماعية (الفقرة 2 من النظام الأساسي). لذلك، يتعين على المفوض السامي وموظفيه الامتناع عن تقديم أي تصريحات أو القيام بأي أنشطة أخرى تأخذ أو تعتبر أنها تأخذ مواقف سياسة. (انظر أيضاً المفوضية، مدونة قواعد السلوك، الالتزام 3: تجنب تعارض المصالح وتعزيز والحفاظ على ثقة الجمهور بالمفوضية.)

الأساس القانوني المزدوج
تتمتع المفوضية وولاية المفوضية بشأن اللاجئين بأساس قانوني مزدوج. ففي حين أن النظام الأساسي هو المصدر الرئيسي لولاية المفوضية، إلا أنه مكمل بقرارات أخرى للجمعية العامة، واتفاقية عام 1951 المتعلقة بوضع اللاجئ وبروتوكولها لعام 1967 وصكوك إقليمية بشأن اللاجئين. وتعطي هذه الأخيرة دوراً للمفوضية في الإشراف على تطبيق اتفاقية عام 1951 المتعلقة بوضع اللاجئ من قبل الدول الأطراف، في حين توافق الدول الأعضاء على التعاون مع المفوضية. وقد منح هذا الأساس القانوني المزدوج المفوض السامي ومكتبه درجة من الاستقلالية.

الحصرية
ترتبط ولاية المفوضية بمجموعة محددة قانونًا من الأشخاص، وهي تغطي جميع جوانب رفاههم (حق اللاجئين في التمتع بأكبر مجموعة ممكنة من الحقوق الأساسية والحريات، مقدمة اتفاقية عام 1951)، بما في ذلك إيجاد حل لمشكلتهم. ومنذ عام 2003، أصبحت الولاية دائمة (قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 58/153).

ترتكز الولاية على صكوك قانونية وقرارات الأمم المتحدة وبالتالي فهي 'غير قابلة للتحويل". ويعني ذلك أنه في أوضاع اللاجئين المنفردين أو الأوضاع المختلطة، لا يمكن تحويل أو تفويض المسؤولية المتعلقة باللاجئين والأشخاص الذين تعنى بهم المفوضية إلى هيئة أخرى تابعة للأمم المتحدة أو إلى جهة فاعلة أخرى.

إلى جانب المفوضية، إن الوكالة الوحيدة الأخرى التابعة للأمم المتحدة والمعنية باللاجئين هي وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى (الأونروا) التي تتمتع بولاية خاصة لتوفير المساعدة والحماية للفلسطينيين اللاجئين في عام 1948 والنازحين في عام 1967 ونسلهم، في خمس مناطق للعمليات (غزة، والضفة الغربية بما في ذلك القدس الشرقية، ولبنان، والأردن، والجمهورية العربية السورية). وخارج هذه المناطق، تتحمل المفوضية المسؤولية تجاه اللاجئين الفلسطينيين.

التنسيق
يشكل تنسيق الحماية الدولية والمساعدات والحلول جزءاً أساسياً من ولاية المفوضية المتعلقة باللاجئين وهو مستمد من مسؤولية المفوض السامي لضمان حصول الفرد على الحماية الدولية منذ أن يصبح لاجئاً إلى أن يجد الحل.

بموجب النظام الأساسي للمفوضية، يعتبر المفوض السامي ومكتبه عنصرين أساسيين في النظام الدولي للاستجابة للاجئين، بما في ذلك على صعيد وظائف التنسيق. ويتمتع المفوض السامي أيضاً بصلاحية "دعوة مختلف الوكالات المتخصصة إلى التعاون" لمساعدة مكتبه في أداء ولايته.

يتمتع المفوض السامي بولاية عالمية متعلقة باللاجئين بغض النظر عن مكانهم (في المخيمات أو المناطق الريفية أو المناطق الحضرية)، في الحالات الطارئة وغير الطارئة وخلال التحركات المختلطة التي تشمل طالبي اللجوء واللاجئين. تتطلب الممارسة الفعالة لهذه الولاية التزاماً من قبل الدول للتعاون معه أو مكتبه، وتتعزز بهذا الالتزام، وتعترف بدور المفوض السامي في "التنسيق الفعال للتدابير المتخذة لمعالجة هذه المشكلة" [مشكلة اللاجئين].

نموذج تنسيق شؤون اللاجئين الخاص بالمفوضية
يوفر نموذج تنسيق شؤون اللاجئين الخاص بالمفوضية والصادر في ديسمبر عام 2013، إطاراً لقيادة وتنسيق وإنجاز العمليات المتعلقة باللاجئين، وهو يعزز إجراءات التنسيق بهدف تحقيق أفضل حماية ممكنة وتقديم المساعدة للاجئين. يمكن الاطلاع على نموذج تنسيق شؤون اللاجئين على http://www.unhcr.org/53679e2c9.html، وهو:

• يحدّد دور ومسؤوليات المفوضية في العمليات المتعلقة باللاجئين وأوضاع النزوح المختلطة.
• يوفر منصة شاملة لتخطيط وتنسيق العمليات المتعلقة باللاجئين.
• يوضّح طرق التنسيق في ما يتعلق بهيكليات تنسيق العمل الإنساني الأوسع نطاقاً، بما في ذلك نظام المجموعات للجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات.

تحت الإشراف العام للحكومة المُضيفة، يعتبر التنسيق الشامل والقائم على الشراكات شرطاً مسبقاً لعملية استجابة فعالة للاجئين في حالات الطوارئ. ولكل من القيادة والتنسيق الفعال تأثير مباشر على توفير الحماية والمساعدة للاجئين. فمن خلال صياغة دور التنسيق الذي تلعبه المفوضية، يؤكد نموذج تنسيق شؤون اللاجئين على نزاهة الولاية والدور التقليدي الذي تلعبه المفوضية في قيادة حماية اللاجئين.

2. النطاق المادي
إن الأنشطة التي يتعين على المفوض السامي القيام بها للاجئين محددة في النظام الأساسي وفي قرارات الجمعية العامة والمجلس الاقتصادي والاجتماعي التابع للأمم المتحدة اللاحقة. وتكمن الولاية الرئيسية للمفوضية في توفير الحماية الدولية والمساعدة الإنسانية والسعي، بالتعاون مع الحكومات، إلى إيجاد حلول مستدامة.

شملت الوظائف المعيارية التسجيل وتحديد الصفة وإصدار الوثائق للأشخاص المشمولين في ولاية المفوضية وتوزيع لوازم الإغاثة والاستعداد لحالات الطوارئ والقيام بأنشطة إنسانية خاصة وأعمال إنمائية أوسع نطاقاً. وتوفر المفوضية أيضاً الحماية الدبلوماسية والقنصلية البديلة للاجئين والأشخاص عديمي الجنسية. ويحق للمفوض السامي، ومن واجبه، التدخل بشكل مباشر نيابة عن اللاجئين والأشخاص عديمي الجنسية الذين لم يتم تمثيلهم قانونياً على المستوى الدولي.

تشكل المسؤولية التي يضطلع بها المفوض السامي في الإشراف على تطبيق صكوك حماية اللاجئين، بما في ذلك اتفاقية عام 1951 المتعلقة بوضع اللاجئ وبروتوكولها لعام 1967، جزءاً لا يتجزأ من الولاية الأساسية. ويمكن إيجاد المراجع المتعلقة بالمسؤولية الإشرافية التي تضطلع بها المفوضية في اتفاقية الوحدة الإفريقية لعام 1969، في إعلان كارتاخينا لعام 1984 والعديد من صكوك الاتحاد الأوروبي القانونية. يمنح النظام الأساسي المفوضية صراحةً دوراً في الإشراف على تطبيق الاتفاقيات الدولية لحماية اللاجئين. بالإضافة إلى ذلك، لدى الدول الأطراف في اتفاقية عام 1951 وبروتوكول 1967 واتفاقية الوحدة الإفريقية لعام 1969 واجب للتعاون مع المفوضية، خاصة فيما يتعلق بمسؤوليتها الإشرافية، من ضمن أشياء أخرى، وتزويد المفوضية بالمعلومات والبيانات الإحصائية حول التعامل مع اللاجئين. وتعمل المفوضية على الاضطلاع بهذه المسؤولية من خلال، على سبيل المثال، حشد الدعم، والمعلومات العامة، وبناء القدرات والمساعدة الفنية، والشراكات، والتعليقات على المبادرات التشريعية والسياسية الوطنية لمساعدة صانعي القوانين والسياسات، وتقديم التدخلات القانونية كـ "صديق للمحكمة" لمساعدة المحاكم في اتخاذ القرارات التي تؤثر في حالة وحقوق وحلول اللاجئين القانونية التي تتوافق مع القانون الدولي.
يعتبر التسجيل وتحديد الصفة وظيفتين أساسيتين إذ أن المفوضية تتمتع بصلاحية تحديد من هم الأشخاص أو المجموعات التي يعنى بها المكتب بموجب ولايتها الرئيسية. وتوضّح ممارسة الولاية هذه للجهات الفاعلة الخارجية الأخرى، بما في ذلك الحكومات المضيفة، اهتمام المفوض السامي بتوفير الحماية الدولية والمسؤولية التي يتحملها تجاه هؤلاء الأشخاص. وتعترف المفوضية باللاجئين بطرق عديدة، بما في ذلك من خلال اتخاذ إجراءات فردية ولكن أيضاً من خلال الاعتراف بأفراد المجموعات على أساس أنهم لاجئون بصورة جماعية.
3. النطاق الشخصي
اللاجئون وطالبو اللجوء
اللاجئون هم جزء من الولاية الأساسية للمفوضية. واللاجئون هم الأشخاص الذين يستوفون معايير التأهل بموجب التعريف واجب التطبيق للاجئ، على النحو المنصوص عليه في صكوك اللاجئين العالمية أو الإقليمية، تحت ولاية المفوضية أو في التشريعات الوطنية. انظر المدخل عن تعريف اللاجئ. وطالبو اللجوء مشمولون أيضاً في اختصاص المفوضية القائم على صفات الأشخاص المعنيين. وطالبو اللجوء هم أشخاص يسعون للحصول على صفة اللاجئ أو وضع الحماية الدولية التكميلية والذين لم تعترف المفوضية أو السلطات بعد بصفتهم كلاجئين. ولن يتم الاعتراف بكل طالب لجوء في نهاية الأمر على أنه لاجئ، إلا نه يحق لكل طالب لجوء الحصول على الحماية من الطرد [/entry/55697/access-to-territory-and-nonrefoulement] والتمتع ببعض المعايير الدنيا من المعاملة أثناء النظر في تحديد صفته.

العائدون
العائدون مشمولون أيضاً في الولاية الأساسية للمفوضية. وهم لاجئون سابقون عادوا إلى وطنهم الأصل بشكل تلقائي أو بطريقة منظمة إلا أنه لم يتم إدماجهم (إعادة إدماجهم) بشكل كامل. وتم تعديل ولاية المفوضية في هذا المجال وتوسيع نطاقها من قبل اللجنة التنفيذية والجمعية العامة. كان من المفترض بدايةً أن تنتهي ولاية المفوضية ما إن يعبر اللاجئ الحدود إلى بلده الأصل، إلا أنه تم توسيع نطاق ولاية المفوضية حالياً لتشمل توفير المساعدة في إعادة الادماج ومراقبة معاملة اللاجئين بعد العودة. (انظر اللجنة التنفيذية، رقم 18 (1980) ورقم 40 (1985) ورقم 74 (1994) ورقم 101 (2004)؛ وقرار الجمعية العامة رقم 40/118 في 13 ديسمبر 1985؛ وقرار الجمعية العامة رقم 49/169 في 24 فبراير 1995). إن مشاركة المفوضية في القضايا المتعلقة بالعائدين محدودة الوقت، وتهدف إلى تسليم المسؤولية إلى جهات فاعلة أخرى، لا سيما الشركاء في مجال التنمية.

الأشخاص العديمو الجنسية
في ما يتعلق باللاجئين عديمي الجنسية، تم توسيع نطاق الولاية الأساسية للمفوضية (المحددة في الفقرة 6 (أ) (II) من النظام الأساسي والمادة 1 (أ) (2) من اتفاقية عام 1951 المتعلقة بوضع اللاجئ) من قبل الجمعية العامة مع مرور الوقت، وهي تشمل حالياً أيضاً جميع الأشخاص عديمي الجنسية غير اللاجئين. وتشكل الأنشطة التي يتم القيام بها بالنيابة عن عديمي الجنسية جزءاً من الوظيفة القانونية للمفوضية، وهي تشمل التحديد والوقاية ووضع حد لحالات انعدام الجنسية وحماية الأشخاص عديمي الجنسية. (انظر اللجنة التنفيذية، رقم 78 (1995)، مصادقة بموجب قرار الجمعية العامة رقم 50/152 في 21 ديسمبر 1995؛ واللجنة التنفيذية، رقم 106 (2006)، مصادقة بموجب قرار الجمعية العامة رقم 61/137 في 19 ديسمبر 2006).

الأشخاص النازحون داخلياً
لا يتمتع المفوض السامي بولاية عامة أو حصرية في ما يتعلق بالأشخاص النازحين داخلياً. وبدلاً من ذلك، سمحت الجمعية العامة للمفوضية بإجراء عمليات في ظروف محددة لحماية وتوفير المساعدة الإنسانية للنازحين داخلياً. وفي أوائل التسعينيات، تم توضيح دور المفوضية من خلال تحديد المعايير الرسمية لمشاركة المكتب. إن مشاركتها خاضعة لـ:

• طلب خاص أو إذن من الأمين العام للأمم المتحدة أو هيئة رئيسية مختصة تابعة للأمم المتحدة.
• موافقة الدولة أو هيئة أخرى معنية.
• ضمان الوصول إلى الأشخاص النازحين داخلياً المعنيين.
• توفر الموارد المناسبة وخبرة وتجارب المكتب.
• التكامل مع وكالات أخرى.
• سلامة الموظفين.

وضعت اللجنة الدائمة المشتركة بين الوكالات نهج تنسيق مشترك بين الوكالات (الإصلاح في المجال الإنساني والخطة التحويلية) للاستجابة إلى الأشخاص النازحين داخلياً، وافقت المفوضية بموجبه على القيام بدور قيادة المجموعات دولياً عام 2005 للحماية والقيادة المشتركة لإدارة/تنسيق المخيمات وملاجئ الطوارئ. واليوم، تركز مشاركة المفوضية مع النازحين دولياً على تفعيل العمليات، حيث تكون للمفوضية ميزة نسبية ودور قيادي للمجموعات كما هو موضح في المبادئ التوجيهية التنفيذية لمشاركة المفوضية في حالات النزوح الداخلي (UNHCR/OG/2016/2).

المساعي الحميدة
يمكن للمفوضية أيضاً أن تشارك (وهي تشارك) في أنشطة لمساعدة مختلف الفئات خارج المهمات الموكلة إليها في حال دعت الجمعية العامة أو الأمين العام المفوضية إلى توسيع نطاق "مساعيها الجيدة" لتشمل هذه الفئات.