Líneas generales
La presente entrada ofrece lineamientos y estándares mínimos que deben tenerse en cuenta al planificar y desarrollar asentamientos para personas apátridas y en situación de desplazamiento forzado en el contexto de una respuesta de emergencia. El objetivo en última instancia es que las comunidades desplazadas vivan de forma segura y digna en un entorno saludable que mejore su calidad de vida, mientras se satisfacen sus necesidades vitales, y se fortalecen la autosuficiencia, la resiliencia y las soluciones.
Aunque los principios y estándares que se ofrecen aquí se usan generalmente para planificar y desarrollar asentamientos formales, también pueden aplicarse a otros tipos de asentamientos (p. ej., al mejorar asentamientos informales).
Relevancia para operaciones de emergencia
La presente entrada se centra en los estándares, principios e indicadores que deben tenerse en cuenta en las operaciones de emergencia al planificar y formar asentamientos para alojar a personas apátridas y desplazadas por la fuerza. Se trata de una instancia importante, ya que tiene implicaciones respecto de la manera en que otros sectores (alojamiento; agua, saneamiento e higiene; salud; educación; medios de subsistencia, etc.) formularán su respuesta para adaptarse a las características y lugares particulares de cada asentamiento.
Guía principal
1. Principios rectores de la planificación de asentamientos
La planificación de asentamientos es la organización física de emplazamientos y lugares donde las personas desplazadas por la fuerza pueden (decidir) instalarse. Una planificación de asentamientos adecuada y adaptada a las circunstancias tiene efectos positivos sobre la salud y el bienestar de una comunidad, ya que mejora la protección, la asistencia y las soluciones. A su vez, facilita una prestación rápida, eficiente y equitativa de bienes y servicios humanitarios.
La elección del lugar del asentamiento también es una decisión clave que tendrá repercusiones directas sobre la protección y el bienestar de las personas en situación de desplazamiento forzado, así como en el desarrollo local en general. Mientras que un asentamiento bien ubicado puede tener múltiples beneficios para la protección y contribuir al desarrollo local, un asentamiento que se encuentra en la ubicación geográfica incorrecta puede suponer un riesgo para la protección y la asistencia de las personas desplazadas, y puede tener consecuencias negativas sobre el desarrollo local y la coexistencia pacífica de las comunidades.
Los planes de asentamiento deben regirse por los siguientes principios:
- Iniciar la selección y evaluación del emplazamiento y planificar el asentamiento en las etapas iniciales de una respuesta (idealmente, durante la preparación).
- Además de garantizar la seguridad, los gobiernos de acogida son responsables en última instancia de proporcionar tierras para campamentos y asentamientos. Asegurarse de que los emplazamientos propuestos propicien la protección, la asistencia y soluciones para las personas de las que se ocupa el ACNUR.
- Las hipótesis tempranas de planificación pueden estar vigentes por decenios. Dado que es difícil revocar las decisiones en torno a la elección de los emplazamientos, se debe solicitar y hacer uso de apoyo técnico desde el inicio.
- Las decisiones acerca de la ubicación de los asentamientos deben implicar a los gobiernos nacionales y locales, así como a las comunidades de acogida y desplazadas por la fuerza.
- Analizar cómo los derechos de vivienda, tierra y propiedad afectan el uso del espacio, como el acceso al agua y las actividades agrícolas y ganaderas.
- Adoptar un enfoque centrado en las personas, que promueva la autosuficiencia y les permita a las comunidades formular ellas mismas soluciones idóneas.
- Aplicar sistemáticamente un enfoque que tenga en cuenta la edad, el género y la diversidad para garantizar que todas las personas en situación de desplazamiento forzado y sus comunidades de acogida tengan un acceso igualitario a derechos, protección, servicios y recursos, y que puedan participar activamente en las decisiones que les atañen.
- Considerar las características y la identidad del lugar, del entorno, y de las personas y su hábitat. Más allá de los planos técnicos, el plan debe prever cuestiones sociales que incluyan a las comunidades de acogida, así como la organización social de las personas desplazadas por la fuerza.
- Evitar asentamientos con densidad elevada, sean cuales sean las circunstancias. Idealmente, un campamento o asentamiento no alojará a más de 20.000 personas.
- Minimizar la dependencia de las ayudas a través de una asignación espacial de funciones, de modo que las personas desplazadas puedan reforzar su independencia y, potencialmente, integrarse plenamente a las comunidades de acogida.
- La coordinación es un componente vital de la planificación de asentamientos, ya que conecta la tierra, el alojamiento, los servicios, la infraestructura, los medios de subsistencia, las consideraciones medioambientales y la gobernanza. Muchos sectores deben cooperar para cerciorarse de que no haya lagunas en la asistencia, y de que se proteja la dignidad de las personas en cuestión.
- Garantizar que se identifiquen los peligros relacionados con el clima y de otra índole desde el inicio de la planificación, así como que se prevean medidas de mitigación adecuadas, teniendo en cuenta tanto las amenazas actuales como aquellas que se prolongarán en el tiempo (p. ej., debido al cambio climático).
- Hacer un examen de las consideraciones medioambientales desde el inicio de una respuesta de emergencia; llevar a cabo una evaluación medioambiental rápida cuanto antes que permita tomar decisiones basadas en los riesgos (usando recursos como la herramienta de evaluación medioambiental Nexus [NEAT+, por sus siglas en inglés]).
- Adoptar un método dinámico ascendente y valerse de la planificación modular. Los diseños de asentamientos deben poder satisfacer las necesidades de cada familia y, a su vez, deben ser adaptables y responder a los cambios en una situación de crisis.
- Tener en cuenta que la asistencia para personas en situación de desplazamiento forzado puede durar más de lo previsto. Tener esto presente al planificar y diseñar asentamientos, y al calcular los recursos que serán necesarios para cumplir los estándares a largo plazo.
- La distribución de los asentamientos debe promover la apropiación comunitaria y el mantenimiento de las infraestructuras públicas (como puntos de abastecimiento de agua, retretes, duchas, instalaciones para lavar ropa y gestión de desechos).
- Disponer una estrategia de salida para cuando las personas apátridas y en situación de desplazamiento forzado encuentren soluciones duraderas.
- Tener en cuenta los planes de desarrollo nacionales para cerciorarse de que el plan de asentamientos sea sostenible en términos económicos, sociales y medioambientales.
- Se debe implicar a los socios locales e internacionales en cualquier momento, lo antes posible. El ACNUR asume la responsabilidad operativa solo cuando las circunstancias lo exigen y cuando se justifica en interés de las personas en situación de desplazamiento forzado.
- Aplicar el enfoque The Master Plan Approach to Settlement Planning: Guiding Principles (El enfoque de plan maestro para la planificación de asentamientos: principios rectores) (véase a continuación).
2. Principios del enfoque del plan maestro
El enfoque de plan maestro para la planificación de asentamientos ofrece un marco para definir la distribución del espacio físico. La tabla de abajo define los principios rectores y los resultados esperados.
| Principios rectores | Resultados esperados |
| Principio 1 Los planes, las políticas y la legislación nacionales ofrecen un marco para el diseño de los asentamientos |
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| Principio 2 El diseño se sustenta en consideraciones medioambientales |
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| Principio 3 Se define la capacidad de carga de la zona |
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| Principio 4 Las decisiones sobre la densidad se deben tomar en contexto. |
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| Principio 5 Se promueve un acceso seguro e igualitario a los servicios básicos. |
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| Principio 6 Se facilita un entorno propicio para los medios de subsistencia y la inclusión económica. |
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| Principio 7 Se abordan las problemáticas de vivienda, tierras y propiedad: un enfoque de tenencia progresiva. |
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| Principio 8 Se definen los principales motores del diseño localizados. |
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| Principio 9 Se siguen los contornos naturales en el diseño de la infraestructura de desagües y carreteras. |
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| Principio 10 Se concluye el diseño del emplazamiento. |
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Tabla 1: Principios rectores del enfoque del plan maestro
3. Objetivos de protección
- Ubicar los asentamientos en zonas que no sean proclives a ocasionar dificultades para las personas (p. ej., fronteras internacionales, líneas de vanguardia, puntos sensibles como establecimientos militares, etc.).
- Velar por que cada persona goce de la libertad de circulación, incluso quienes se vieron forzadas a huir de su hogar.
- Ayudar a las personas en situación de desplazamiento forzado a satisfacer sus necesidades esenciales y a disfrutar de sus derechos económicos y sociales con dignidad, para contribuir a su autosuficiencia y a encontrar sus propias soluciones a largo plazo.
- Planificar y gestionar los asentamientos de forma que se promuevan las afinidades y se mitiguen las tensiones entre las poblaciones desplazadas por la fuerza y las de acogida.
- Garantizar que la programación de los asentamientos adopte salvaguardias para evitar que ninguna medida acentúe inadvertidamente la marginación, la vulnerabilidad, la exclusión y la estigmatización.
- Garantizar que las personas en situación de desplazamiento forzado gocen de sus derechos en igualdad de condiciones y puedan participar en las decisiones que afectan su vida.
- Cerciorarse de que las decisiones y políticas en torno a los asentamientos y cuestiones conexas se basen principalmente en el interés superior de las personas en situación de desplazamiento forzado (y no en los intereses de otras partes).
4. Riesgos para la protección
- La estadía prolongada en asentamientos donde las personas no disfrutan de derechos básicos (p. ej., libertad de circulación, privacidad, acceso a oportunidades de subsistencia, etc.) puede generar una dependencia a la asistencia externa y socavar la capacidad de las personas desplazadas por la fuerza de ser autosuficientes, lo que en última instancia resultaría en malestar y conflictos sociales.
- Los asentamientos en condiciones precarias pueden agravar los riesgos de protección, incluida la violencia de género, la explotación y los abusos sexuales. Los entornos cerrados, incluidos los de asentamientos formales, pueden propiciar actividades de manipulación y explotación.
- La proximidad respecto de zonas sensibles como fronteras internacionales pueden exponer a las personas desplazadas por la fuerza a problemas psicológicos y de salud mental, así como a amenazas para la protección.
- La densidad poblacional elevada aumenta significativamente los riesgos de salud y del medio ambiente. Además, existe una relación directamente proporcional entre la densidad y las tensiones y amenazas contra la protección de personas o grupos vulnerables o marginados.
- La contaminación del medio ambiente puede ocasionarles graves problemas de salud a los residentes y a quienes vivan en zonas aledañas.
5. Recursos y asociaciones
Personal
- Es posible que sea necesario contar con personal de apoyo (técnico y no técnico) diverso, según la cantidad, la magnitud y la complejidad de los asentamientos en los que se desarrolle una respuesta de emergencia.
- Es importante tender puentes con otros sectores de forma estrecha, como los de alojamiento; agua, saneamiento e higiene; salud; protección; educación, y medios de subsistencia, entre otros.
Socios
- Gobiernos, municipios y otras autoridades pertinentes.
- Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales y otros actores humanitarios.
- Sector privado.
- Representantes de las personas en situación de desplazamiento forzado y las comunidades de acogida.
Fase posterior a la emergencia
Incluso si se puede planificar una respuesta de emergencia, deben tenerse en cuenta algunos aspectos importantes en la proyección de asentamientos para el largo plazo:
- Es poco frecuente que los campamentos y asentamientos estén ocupados solo en el corto plazo. Una vez instalados, los campamentos probablemente se mantendrán durante un periodo prolongado de tiempo, que en muchos casos pueden ser años o incluso decenios.
- Si cabe la posibilidad de que la asistencia y los servicios facilitados a las personas en situación de desplazamiento forzado generen diferencias respecto de la comunidad de acogida, considere implementar proyectos de apoyo a la comunidad, compartir bienes y servicios, o promover un mayor desarrollo o apoyo gubernamental. En algún momento en el largo plazo deberá llegarse a un equilibrio entre los estándares nacionales e internacionales, donde también se tengan en cuenta los objetivos de desarrollo sostenible.
- Analice la posibilidad de hacer mantenimiento y mejoras al alojamiento, las infraestructuras y las instalaciones, e involucre a los residentes por medio de una gobernanza eficaz en los asentamientos y mecanismos de movilización o participación comunitaria.
- Es probable que la responsabilidad por la prestación de servicios en este periodo siga recayendo en los actores humanitarios, y que la integración con los servicios locales existentes sea dificultosa.
- Los campamentos también afectan las economías locales y, en el largo plazo, perjudican los planes de desarrollo.
En caso de desmantelamiento de asentamientos formales:
- Cerciórese de que los acuerdos y contratos de servicios se modifiquen o rescindan según corresponda (entre ellos, los contratos de arrendamiento en relación con la vivienda, la tierra y los bienes inmobiliarios).
- Elabore un plan para la eliminación, distribución o traspaso de bienes o infraestructura de forma justa y transparente. Transfiera la responsabilidad por el cuidado y el mantenimiento de la infraestructura a las autoridades nacionales o a otras partes (según corresponda).
- Asegúrese de que las letrinas, los vertederos y las instalaciones para higienizarse se desmantelen de forma segura.
- Cerciórese de que el emplazamiento vuelva a su estado anterior, excepto que se hayan formulado planes alternativos de común acuerdo entre las autoridades nacionales y las comunidades circundantes.
- Prepare una lista de inquietudes medioambientales y elabore planes para abordarlas.
Lista de Verificación
Identificar un emplazamiento adecuado, en consulta con el gobierno, y llevar a cabo estudios de viabilidad minuciosos. Usar el formulario de evaluación multisectorial de emplazamientos.
El ACNUR no alquila ni compra tierras para personas en situación de desplazamiento forzado.
Identificar actores calificados e idóneos para implementar los programas.
Establecer mecanismos de coordinación con partes interesadas clave. Incorporarlos al proceso lo antes posible.
Tener en cuenta las directrices, normativas y prácticas locales. Procurar que haya un contacto suficiente y eficaz con las dependencias gubernamentales locales y nacionales, y con otros sectores.
Desarrollar propuestas y conceptos en los planos de trabajo, con condiciones detalladas, especificaciones de cantidades, documentos para las licitaciones, etc.
Encargar o llevar a cabo evaluaciones medioambientales e incorporar las recomendaciones en los planes de implementación.
Hacer estudios del suelo, estudios hidrológicos, levantamientos topográficos minuciosos, etc.
Redactar e implementar documentos de gestión de proyectos, listas de verificación y procedimientos operativos.
Colaborar con otros programas y el sector de suministro en los procesos de contratación y adjudicación.
Crear marcos y pautas para la presentación de informes en pos de un seguimiento continuo.
Desarrollar y emitir una certificación de finalización y traspaso.
Formular y ejecutar planes de mantenimiento.
Impulsar un sistema de megafonía (si no hay uno).
Preparar una estrategia de salida y planes de desmantelamiento desde un primer momento.
Para más información, consultar la lista de verificación del documento The Master Plan Approach to Settlement Planning (El enfoque de plan maestro para la planificación de asentamientos).
Estándares
Hay diversos indicadores que determinan si un asentamiento es apto para personas en situación de desplazamiento forzado.
1. Criterios de selección del emplazamiento
Los lugares donde se ubican los asentamientos deben elegirse en consulta con distintos sectores, como los de agua, saneamiento e higiene, de alojamiento y de protección, así como con expertos técnicos, por ejemplo, hidrólogos, topógrafos, planificadores, ingenieros ambientales y otros ingenieros. El contexto operacional determinará los criterios de selección del emplazamiento.
Deben tenerse en cuenta los siguientes factores al elegir un emplazamiento para el asentamiento de personas desplazadas:
| Topografía, sistema de desagües, condiciones del suelo |
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| Recursos hídricos |
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| Derechos sobre la tierra |
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| Accesibilidad |
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| Seguridad y logística |
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| Medio ambiente y vegetación |
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Tabla 2: Factores importantes para la selección del emplazamiento
Use el formulario de evaluación multisectorial de emplazamientos como guía para seleccionar nuevos emplazamientos y para ampliar los existentes. Los elementos de la evaluación medioambiental están presentes en todo este documento, que incorpora aspectos como la herramienta de evaluación medioambiental Nexus (NEAT+), así como aportes de los sectores de agua, saneamiento e higiene, de energía y de medio ambiente.
2. Asignación de espacio
El tamaño de un asentamiento y la superficie por persona son factores clave, ya que las condiciones de hacinamiento conllevan a un aumento de morbilidad y de estrés, lo que a su vez complica la prestación de servicios. Es esencial proveer servicios básicos y suficiente espacio tanto dentro como fuera de los alojamientos.
El indicador de superficie promedio por persona (m2) mide el tamaño promedio de espacio habitable al que una persona tiene acceso en un asentamiento. En este espacio deben caber todos los servicios y debe propiciar condiciones de vida dignas.
- El estándar recomendado son 45 m2 por persona.
- Sin embargo, 30 m2 por persona es lo necesario para las parcelas de alojamientos, carreteras, sendas para caminar, establecimientos educativos, instalaciones de saneamiento, cortafuegos, almacenamiento de agua, puntos de distribución, mercados, depósitos de artículos de socorro, y los servicios de administración y seguridad. Esto no incluye tierras destinadas a grandes actividades agrícolas o ganaderas.
- Por otra parte, se asignan 15 m2 por persona a los jardines de cada hogar, contiguos a la parcela familiar, que deben incluirse en el plan del emplazamiento desde el primer momento.
- Se recomienda enfáticamente nunca ofrecer menos del estándar mínimo (p. ej., menos de 29 m2 por persona). En todo caso, en circunstancias particulares puede ser aceptable (p. ej., si algunos servicios ya existen, en centros de tránsito donde no es necesario que haya jardín familiar, en sitios con características topográficas muy específicas donde el estándar mínimo no pueda cumplirse, etc.).
- Tenga en cuenta que hay que prever un espacio para futuras ampliaciones que se tornen necesarias, como es el caso del crecimiento demográfico natural (en promedio, 3 a 4% por año).
| Tamaño de la población | Superficie mínima del asentamiento (m2) | Superficie mínima del asentamiento (hectáreas) |
| 5.000 personas | 225.000 | 22,5 |
| 10.000 personas | 450.000 | 45 |
| 20.000 personas | 900.000 | 90 |
3. Norma de emergencia para planificar los asentamientos
El plan debe incluir características naturales y debe contener información topográfica que describa las características físicas del paisaje (ríos, valles, montañas) e información planimétrica general que describa los lugares y las instalaciones del asentamiento. Idealmente, el plan debería tener una escala métrica de entre 1 : 1.000 y 1 : 5.000.
| Descripción | Estándar mínimo |
| Espacio habitable cubierto | 3,5 m2 por persona, como mínimo. En climas fríos y zonas urbanas, entre 4,5 m2 y 5,5 m2. Consulte la entrada de normas sobre el alojamiento de emergencia para más detalles. |
| Prevención de incendios | 30 metros de cortafuegos cada 300 metros. 2 metros entre estructuras, como mínimo. Idealmente, el doble de la altura de la estructura. |
| Gradiente del campamento | Entre 1% y 5%, idealmente entre 2% y 4%. |
| Desagüe | Debe instalarse un desagüe apropiado. Esto cobra especial importancia en las zonas que atraviesan temporadas de lluvias. |
Tabla 3: Estándar mínimo para planificar los asentamientos
4. Unidades de planificación modular
- La planificación de los asentamientos debe partir de la escala de la parcela familiar individual atendiendo las necesidades de cada hogar, como la distancia a los puntos de recogida de agua, el acceso a servicios comunitarios y a establecimientos recreativos, el acceso a regaderas y retretes, la gestión de desechos, etc.
- Un enfoque modular adaptado a cada caso permite la racionalización de las instalaciones y la gestión del asentamiento. A su vez, promueve una idea de familiaridad y originalidad en los asentamientos. Es clave evitar los diseños rígidos, que generarían una sensación de alienación. Tenga en cuenta que las particularidades culturales de una población desplazada afectarán la distribución de la comunidad. Siempre que sea posible, cerciórese de que haya una zona de amortiguación entre los módulos.
Se recomienda tener presentes las relaciones y estructuras sociales existentes entre las personas desplazadas por la fuerza y sus comunidades de acogida cercanas, como los clanes, los grupos étnicos y los acuerdos de familias ampliadas, así como la distribución tradicional de sus asentamientos y preferencias de alojamiento. Las particularidades culturales de la población desplazada tendrán incidencia en el diseño de todos los módulos, siendo el de la comunidad el más importante. Al tener esto en cuenta, se logrará un mayor grado de satisfacción y un sentido de pertenencia más profundo, a la vez que se nutren los vínculos sociales entre la comunidad desplazada.
La siguiente tabla considera a la unidad familiar como el “módulo” de planificación más pequeño, y a partir de allí consigna las unidades más grandes:
| Módulo | Estructura | Número de personas aproximado |
| Familia | 1 x familia | 4 a 6 personas |
| Comunidad | 16 x familias | 80 personas |
| Bloque | 16 x comunidades | 1.250 personas |
| Sector | 4 x bloques | 5.000 personas |
| Asentamiento | 4 x sectores | 20.000 personas (máximo) |
Tabla 2: Unidades de planificación modular a modo indicativo
5. Estándares de la planificación de asentamientos
A continuación se describen los estándares de la planificación de asentamientos recomendados para los servicios e infraestructuras.
Para los servicios públicos (p. ej., salud y educación), piense en si ya existen establecimientos cerca del lugar del asentamiento que se puedan usar (en lugar de crear sistemas paralelos dentro del emplazamiento). Asegúrese de involucrar a otros sectores, como los de alojamiento, de agua, saneamiento e higiene, de salud, de educación, de medios de subsistencia y de protección para adaptar los estándares al contexto específico y a las necesidades y vulnerabilidades de la población.
| Descripción | Estándar | Consideraciones adicionales |
| Retrete comunitario (*) | 1 por cada 50 personas en la fase de emergencia | Retretes diferenciados para hombres y mujeres. Para alojamientos a largo plazo, provea una letrina privada por familia. |
| Distancia de los retretes (*) | No más de 50 metros del alojamiento | Las letrinas deben estar lo suficientemente cerca para promover su uso, pero manteniendo una distancia prudente para evitar problemas de olores y plagas. |
| Duchas (*) | 1 por cada 50 personas | Separadas, con un buen desagüe, duchas diferenciadas para hombres y mujeres. |
| Puntos con grifos de agua (*) | 1 por cada 500 personas | Se puede aumentar la cantidad a 1 por cada 250 personas o menos a medida que la emergencia se estabilice. |
| Distancia del agua (*) | Máx. a 500 metros de la vivienda | Se puede aumentar a medida que la emergencia se estabilice. |
| Centro de salud | 1 por cada 20.000 personas | 1 por asentamiento. Incluye instalaciones de saneamiento y agua. |
| Hospital de remisión | 1 por cada 200.000 personas | 1 por cada 10 asentamientos. |
| Centro de alimentación | 1 por cada 20.000 personas | 1 por asentamiento. |
| Escuela | 1 por cada 5.000 personas | 1 por sector. 3 aulas, 50 m2. |
| Centro de distribución | 1 por cada 5.000 personas | 1 por sector. |
| Mercado | 1 por cada 20.000 personas | 1 por asentamiento. |
| Zonas comunitarias (de reunión) | Según sea apropiado | Incluye iluminación nocturna y zonas o alojamientos con sombra. Diseño hecho con la participación de hombres, mujeres, niñas y niños. |
| Zona de almacenamiento y depósito | 15 a 20 m2 por cada 100 personas | |
| Iluminación solar | Según sea apropiado | Priorice las zonas más importantes, como los retretes, las zonas de lavado, los servicios públicos y las carreteras. Consulte la entrada sobre necesidades energéticas para más detalles. |
| Zona de registro | Según sea apropiado | Puede incluir una zona de llegadas, triaje médico, distribución, estacionamiento. |
| Administración y oficinas | Según sea apropiado | |
| Puesto de seguridad | Según sea apropiado | |
| Vallas de seguridad | No se recomienda en absoluto (excepto en circunstancias especiales) | Las vallas de seguridad pueden dar una falsa sensación de protección. También pueden generar la impresión de que se limita la libertad de circulación, así como una connotación negativa de las personas que viven en los asentamientos. |
(*) Lea la entrada sobre agua, saneamiento e higiene en situaciones de emergencia para más detalles.
Tabla 4: Estándares de la planificación de asentamientos para servicios e infraestructuras
Anexos
Enlaces
Contactos principales
Sección de Apoyo Técnico de la División de Resiliencia y Búsqueda de Soluciones: [email protected]
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