Vivienda, tierras y propiedad (VTP)

Objetivos de protección

Importancia de abordar las cuestiones relacionadas con la vivienda, las tierras y la propiedad durante una emergencia
Los problemas relacionados con la vivienda, las tierras y la propiedad pueden ser causas fundamentales, desencadenantes o consecuencias de situaciones de violencia o conflicto. En la mayoría de las emergencias, el respeto de los derechos VTP se deteriora con rapidez, demorando y complicando las respuestas y soluciones. Los agentes involucrados en una respuesta de emergencia deben conocer las prácticas y la historia locales en lo relativo a la vivienda, las tierras y la propiedad (tanto en la zona de origen como en la de refugio) con el fin de evitar causar daños. En ese sentido, deben tratar de encontrar soluciones VTP desde el inicio.

• En muchas situaciones, el hecho de asegurarse de que las personas de la competencia del ACNUR tengan acceso a alojamiento y tierras facilita la acción humanitaria. Por ejemplo, el acceso a la tierra ayuda a las personas de la competencia del ACNUR a alimentarse a corto y mediano plazo y a adquirir autonomía a largo plazo.
• Si sus derechos VTP están protegidos, las personas de la competencia del ACNUR tienen mayor probabilidad de ganarse la vida y dependerán en menor medida de la asistencia humanitaria en los países de asilo o de retorno.
• La prestación de asistencia sin tener en cuenta los derechos VTP puede impedir la implementación de soluciones o provocar que estas se retrasen. A modo de ejemplo, una respuesta puede abordar temas como la restitución, la compensación y la ocupación con más facilidad en la fase de recuperación temprana si ya ha documentado los mecanismos de tenencia temporal, las VTP abandonadas y las violaciones de los derechos VTP durante la fase de emergencia.
• Las respuestas a emergencias afectan a los mecanismos locales de asentamiento y tenencia de la tierra. Si los agentes humanitarios son conscientes de los problemas relacionados con la VTP en la fase de respuesta de emergencia, corren un menor riesgo de provocar o agravar involuntariamente las disputas relacionadas con la VTP (a modo ilustrativo, es probable que surja este tipo de controversias si las autoridades locales conceden terrenos de propiedad privada para su uso como campamentos sin consultar o compensar adecuadamente a sus propietarios).
• La protección de los derechos VTP puede fomentar la igualdad de género y consolidar la identidad cultural en sociedades en las que la custodia de la tierra esté íntimamente ligada a la identidad, la religión y las relaciones sociales de una comunidad.

Nota: el énfasis actual (en la Declaración de Nueva York, el marco de respuesta integral para los refugiados y el Pacto Mundial para los Refugiados, por ejemplo) en la residencia fuera de campamentos, la autosuficiencia y el acceso a los sistemas nacionales significa que los derechos VTP ocupan un lugar más preponderante que cuando prevalecía un paradigma basado en la estancia en campamentos.

Principios y normas subyacentes

Vivienda

• En el derecho internacional, el derecho a la vivienda se enmarca en el derecho a una vivienda adecuada, un aspecto del derecho a un nivel de vida adecuado. Este derecho no debe interpretarse como el simple hecho de disponer de "un techo sobre la cabeza", ya que tal interpretación resultaría fuertemente limitativa. El derecho a una vivienda adecuada incluye la seguridad de la tenencia, la disponibilidad de servicios, la asequibilidad, la habitabilidad, la accesibilidad, la ubicación y la adecuación desde el punto de vista cultural.

• El derecho a la vivienda está consagrado, entre otros, en las siguientes leyes e instrumentos internacionales:

- Declaración Universal de Derechos Humanos, apartado 1 del artículo 25.
- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, apartado 1 del artículo 11.
- Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, letra h) del apartado 2 del artículo 14.
- Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, inciso iii) de la letra e) del artículo 5.
- Convención sobre los Derechos del Niño, apartado 3 del artículo 27.
- Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, artículo 21.
- Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954, artículo 21.
- Principios rectores de los desplazamientos internos, Principio 18.
- Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (Principios Pinheiro), Principio 8.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha interpretado el contenido de este derecho en sus observaciones generales núm. 4 y 7.

Tierras

• Los derechos sobre la tierra incluyen diferentes tipos de derechos, como el derecho a ocupar, disfrutar y utilizar la tierra y los recursos; a restringir o excluir el acceso de otras personas a la tierra; a enajenar, vender, comprar, otorgar o prestar tierras; a constituir hipotecas u obtener créditos con las tierras de su propiedad; a heredar y legar tierras; a desarrollar o mejorar tierras; a arrendarlas o subarrendarlas; así como a beneficiarse del incremento de valor de la tierra o de los ingresos obtenidos por su alquiler. Estos derechos no tienen vocación de ser indivisibles: la mayoría de los sistemas de tenencia admiten diversas formas de posesión, uso y ocupación que implican diferentes conjuntos de derechos (por ejemplo, propiedad junto a arrendamiento).
• Ningún tratado o declaración hace referencia a la existencia de un derecho humano sobre la tierra. No obstante, los derechos sobre la tierra pueden derivarse, entre otros, de los derechos a poseer propiedades, a ganarse la vida, al trabajo, al ejercicio de la libre determinación y al disfrute de la libre circulación, así como a la igualdad racial en el acceso, la propiedad y la gestión de la tierra.
• Los derechos sobre la tierra suelen encuadrarse en la legislación nacional o en normas locales, así como en leyes consuetudinarias. Es crucial comprender esto para ofrecer una respuesta eficaz desde el punto de vista de la VTP.

Propiedades

• La propiedad puede definirse como todo aquello de lo que sea titular una persona o entidad. Se divide en dos tipos: propiedad real, que abarca la de cualquier terreno, bien inmueble, cultivo o mejoras permanentes en tierras; y propiedad personal, que es la propiedad de cualquier otro bien. En algunas jurisdicciones esta distinción se establece en término de propiedad de bienes muebles e inmuebles.
• El derecho a la propiedad está reconocido en:

- la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 17;
- la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, artículo 13;
- la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954, artículos 8 y 13;
- la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, apartado 2 del artículo 15 y letra h) del apartado 1 del artículo 16;
- la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, inciso v) de la letra d) del artículo 5;
- los tratados regionales de derechos humanos firmados en América, África y Europa;
- los Principios rectores de los desplazamientos internos, Principio 21.

Riesgos de protección

Riesgos asociados a la protección

• Si las personas de la competencia del ACNUR carecen de vivienda, tierras o propiedades, pueden tener dificultades para acceder a la asistencia y los servicios humanitarios, como la educación y la atención de la salud, las oportunidades para ganarse la vida, el crédito y la participación política (incluida la participación en los debates sobre la reconstrucción).
• Si las personas de la competencia del ACNUR no pueden obtener una vivienda asequible o no poseen una condición jurídica segura, pueden verse obligados a buscar alojamiento en asentamientos informales carentes de seguridad de la tenencia o de servicios (como registro civil, atención sanitaria, educación, policía, seguridad y justicia). En esos casos corren el riesgo de ser objeto de desalojos forzosos, provocando la pérdida de tierras e incluso del hogar o dejándolos expuestos a terratenientes o agentes en busca de presas. También pueden verse excluidos de la vida política y cultural de las regiones en las que viven.
• La construcción de infraestructuras esenciales con fines humanitarios puede causar daños involuntarios (por ejemplo, provocando reubicaciones o desalojos forzados) si la selección y el uso de los emplazamientos no son transparentes, consensuados y conformes con las leyes, costumbres y normas locales.
• Los desplazamientos a gran escala, sea a campamentos o a entornos urbanos, pueden someter a presión los recursos locales, generando tensiones o disputas entre las comunidades.
• Algunos sistemas de tenencia (estatutarios o consuetudinarios) discriminan a las mujeres, y es frecuente que las emergencias agudicen las desigualdades preexistentes. La discriminación puede adoptar diversas formas: las mujeres pueden ver restringido su acceso a las viviendas de alquiler durante el desplazamiento; las viudas pueden ser desalojadas por la fuerza en virtud de leyes de sucesiones discriminatorias, poco claras o que no se apliquen de manera uniforme, etc.
• Los apátridas pueden sufrir discriminación en el caso de que las leyes no permitan la venta, alquiler o herencia de propiedades a quienes carezcan de nacionalidad. A las personas de la competencia del ACNUR también les puede resultar imposible, especialmente si se trata de apátridas, obtener acceso a sistemas competentes de resolución de controversias y sistemas judiciales en caso de litigio.
• Incluso cuando los no nacionales tienen derecho a ser propietarios de tierras o a alquilarlas, pueden carecer de documentos de identidad o ser incapaces de abrir una cuenta bancaria. Esto puede impedir a los apátridas, pero también, en algunos contextos, a los refugiados, los retornados y los desplazados internos, llevar a cabo procedimientos administrativos y prácticos que son necesarios para ejercer sus derechos VTP.
• Las tierras, viviendas y propiedades que las personas de la competencia del ACNUR dejaron atrás en su huida pueden ser vendidos u ocupados ilegalmente por personas desplazadas, por otros grupos vulnerables o por delincuentes. En el caso de que no se consiga impedir por razones humanitarias las ventas fraudulentas, revertir la ocupación ilegal o regularizar la ocupación complica a menudo la devolución de tierras, viviendas y propiedades abandonadas y el retorno de las personas de la competencia del ACNUR.
• En muchos casos, las personas de la competencia del ACNUR pierden durante su desplazamiento (o jamás llegan a poseer) documentos que demuestren el derecho que reivindican a las tierras, la vivienda o las propiedades. Los pastores, aparceros y otras comunidades pueden mantener sus activos VTP en régimen de tenencia consuetudinarias, quizá sin documentación alguna o sin reconocimiento legal ante otros tribunales. Para recuperar las VTP abandonadas, puede ser necesario aportar pruebas que acrediten la propiedad, la ocupación o el uso. Las personas de la competencia del ACNUR pueden tener dificultades para demostrar sus reivindicaciones, sobre todo si no es posible encontrar testigos o si al término de una emergencia se emprenden reformas que revisen, de manera formal o informal, la administración y gestión de la VTP.

Otros riesgos

• Muchos conflictos tienen su origen en problemas relacionados con la tierra. En la raíz de este tipo de conflictos suele encontrarse la escasez de recursos naturales. En algunas regiones se produce desplazamiento tras el acaparamiento de tierras, la ocupación de estas por la fuerza o la expropiación por parte del Estado o de agentes no estatales que desean utilizarlas con fines de construcción, desarrollo de infraestructuras o cultivo. Es frecuente que se produzcan prolongadas disputas en relación con la tierra entre pastores y agricultores.
• Agentes estatales y no estatales pueden confiscar y destruir deliberadamente VTP para desplazar poblaciones o incluso para provocar limpiezas éticas. Las partes implicadas en un conflicto pueden destruir intencionadamente registros de tierras, aprobar leyes que faciliten desalojos basados en la etnia o alterar de manera arbitraria documentación oficial relativa a la VTP. Estas políticas y otras similares pueden impedir que se alcancen soluciones duraderas.
• Las personas de la competencia del ACNUR pueden establecerse en zonas que las expongan a inundaciones, artefactos explosivos sin detonar, reclutamiento forzado o secuestro, entre otros riesgos.

Puntos de decisión claves

Cómo implementar la respuesta
Aspectos fundamentales para la toma de decisiones

• Los análisis de las causas fundamentales y los desencadenantes del conflicto, así como las vías hacia una solución, deben tener en cuenta los derechos y las preocupaciones relativos a la VTP.
• La protección de los derechos VTP debe comenzar en una fase temprana e incluirse en las evaluaciones de las necesidades humanitarias, en las iniciativas de fomento de la capacidad de las personas de la competencia del ACNUR, en la formulación de estrategias, la coordinación y los programas que abordan el desplazamiento y el potencial retorno. Muchos de los factores que dan lugar a la vulneración de los derechos VTP pueden impedir asimismo la autosuficiencia y el logro de soluciones duraderas, por lo que es posible hacer frente a esos elementos desde el inicio de la respuesta.
• Las acciones tempranas incluyen la recopilación y análisis de información sobre la VTP de las personas de la competencia del ACNUR antes de que se vieran desplazadas, la documentación de las vulneraciones de los derechos VTP, la puesta en común de análisis con las autoridades pertinentes y la prevención de la ocupación, venta, deterioro o destrucción ilegales de la VTP perteneciente a personas de la competencia del ACNUR.
• Todas las estructuras de coordinación deben considerar activamente las cuestiones relacionadas con la VTP en el diseño, la ejecución y la evaluación de sus programas. Si es necesario, puede establecerse un punto focal de VTP. Esta función deberá integrarse en la máxima medida posible en los sistemas y estructuras nacionales, y sus actividades deben ser compatibles con las leyes y procesos nacionales así como con las operaciones de las instituciones que probablemente ostentarán las competencias en materia de VTP una vez que concluya la crisis en cuestión.

Pasos clave

Pasos clave

• Personas de la competencia del ACNUR

- ¿Está el personal del ACNUR y el de las organizaciones asociadas familiarizado con las prácticas, leyes y costumbres en el ámbito de la VTP, tanto en las zonas de origen como en las de refugio?
- ¿Se ha preguntado a las personas de la competencia del ACNUR por sus recursos y su situación en lo que afecta a la VTP, tanto en la actualidad como antes de que se vieran desplazados?
- ¿Se han adoptado medidas para registrar los recursos VTP de las personas de la competencia del ACNUR (por ejemplo, escaneando los documentos relacionados en ProGres)?
- ¿Se ha informado a las personas de la competencia del ACNUR sobre sus derechos y obligaciones relacionados con la VTP? ¿Saben qué autoridades y otros proveedores de servicios pueden ayudarles a obtener y proteger sus derechos VTP?
- ¿Qué mecanismos existen para garantizar que las mujeres y otros grupos que corren el riesgo de ser dejados atrás sean consultados en asuntos referentes a la VTP y que sus puntos de vista sean tenidos en cuenta? En el caso de que existan mecanismos nacionales, ¿necesitan apoyo para posibilitar que los grupos de riesgo accedan a ellos más fácilmente?

• Consultas con el gobierno

- ¿Son conscientes las autoridades de su mandato y sus obligaciones en relación con los derechos VTP?
- ¿Está claro qué derechos, procesos e instituciones son pertinentes para cada grupo poblacional presente en la región en cuestión?
- ¿Se ha consultado a las autoridades locales (gubernamentales o tradicionales) sobre quiénes son los propietarios de las tierras en las que se han asentado los refugiados, desplazados internos o apátridas, y sobre qué otros colectivos podrían verse afectados por el desplazamiento?
- ¿Qué sistema de tenencia existe en la zona en cuestión? ¿Qué derechos poseen las personas de la competencia del ACNUR sobre la VTP asignada o adquirida de cualquier otro modo?
- ¿Existe un plan nacional de vivienda? ¿Incluye medidas de contingencia para combatir el desplazamiento (crecimiento de asentamientos informales, desalojos forzados, costos del alquiler)?
- ¿Han emitido las autoridades una declaración, orden o política sobre la asignación de tierras tras los desplazamientos? ¿Ha prohibido el gobierno la ocupación ilegal de la VTP y la venta de VTP abandonadas?
- ¿Se han abordado las preocupaciones relativas a la VTP en las zonas urbanas? Por ejemplo, ¿pueden las personas de la competencia del ACNUR pagar los alquileres que se aplican en estas zonas? ¿Han aumentado los precios del alquiler como resultado del desplazamiento? ¿Qué efecto ha tenido el desplazamiento en la disponibilidad de viviendas adecuadas? ¿Qué mecanismos existen para hacer frente a los desalojos arbitrarios o para proteger a quienes disponen de menos recursos en caso de conflicto o desacuerdo?
- ¿Funcionan correctamente los sistemas de resolución de controversias? ¿Pueden las personas de la competencia del ACNUR acceder a estos sistemas?

• Consultas con la comunidad

- ¿Son conscientes los terratenientes de sus obligaciones con los inquilinos en virtud de la legislación nacional e internacional?
- ¿Son conscientes las personas desplazadas y apátridas, los retornados y las comunidades de acogida (incluidos los terratenientes y otros proveedores de alojamiento) de sus propios derechos y obligaciones y de los derechos y obligaciones de otras personas?
- ¿Se han constituido comités mixtos (cuyos componentes incluyan personas de la competencia del ACNUR y representantes de las comunidades de acogida? ¿Trabajan juntos para abordar y resolver los problemas relacionados con la VTP?
- ¿Se ha consultado a la comunidad de acogida sobre la ubicación de los asentamientos para personas de la competencia del ACNUR o sobre la expansión de las zonas municipales o residenciales para acomodar a las personas que se han visto desplazadas? ¿Existe alguna diferencia entre el acceso a los servicios básicos por parte de la población de acogida y por parte de la población desplazada?
- ¿Está claro qué grupos cuentan con acceso limitado a los servicios y a los recursos institucionales? ¿Qué medidas pueden adoptarse para dar respuesta a sus necesidades?
- Cuando se consulta a las autoridades informales y tradicionales, ¿tienen libertad las mujeres y otros grupos en situación de riesgo para expresar sus puntos de vista?

Consideraciones principales en materia de gestión

Incluir las preocupaciones relativas a la VTP en:

• las evaluaciones de las necesidades, la recogida y el análisis de datos, el desarrollo de estrategias y la planificación de programas y soluciones de respuesta;
• los mecanismos de coordinación y capacitación;
• los llamamientos para obtener financiación.

Recursos y asociaciones de colaboración

Alianzas internacionales
FAO, OIM, ACNUDH, PNUD, ONU-Hábitat, OOPS, UNICEF, ONU Mujeres, FICR, CICR, Banco Mundial, bancos regionales de desarrollo, organismos donantes, ONG internacionales, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a una vivienda adecuada, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la alimentación, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre cuestiones de las minorías, Grupo Temático Mundial sobre Alojamiento, Grupo Temático sobre Recuperación Temprana, Grupo Temático Mundial sobre Protección (y su ZDR sobre VTP).

Alianzas nacionales
Refugiados, desplazados internos, apátridas, comunidades de retornados y de acogida; ministerios de vivienda, del suelo, de agricultura, del interior, de justicia y asuntos sociales y sus organismos homólogos a nivel municipal; tribunales y juzgados, tribunales o comisiones administrativos o especializados sobre VTP; consejos tradicionales, consuetudinarios o religiosos; comisiones nacionales de derechos humanos; organismos sociales y de vivienda; redes legales o paralegales; organizaciones de la sociedad civil; así como grupos temáticos o sectores nacionales sobre protección, alojamiento, recuperación temprana, agua y saneamiento y cualquier subgrupo temático o sector relacionado con la VTP.

Recursos
Los presupuestos deben prever:

• la contratación de especialistas en VTP que lleven a cabo evaluaciones, incluidas análisis jurídicos y contextuales;
• la inclusión de la VTP en las evaluaciones del alojamiento y la protección;
• partidas que permitan a las comunidades documentar sus derechos VTP;
• asistencia a las autoridades para mejorar su capacidad para recopilar datos sobre VTP, coordinar, planificar asentamientos, prestar servicios, llevar a cabo el seguimiento de la rehabilitación de viviendas, resolver disputas relacionadas con la VTP y establecer vínculos pertinentes con las instituciones públicas;
• ayudar a las autoridades a proteger los registros oficiales de VTP (por ejemplo, trasladando los documentos que corran riesgo a un lugar más seguro);
• fondos para respaldar la provisión de conocimientos especializados en planificación urbana y mejora de suburbios, así como otros conocimientos técnicos requeridos para una programación de VTP orientada al desarrollo;
• cuando sea necesario, fondos para sufragar asistencia (jurídica) especializada para ayudar a las personas de la competencia del ACNUR a recuperar sus activos VTP abandonados u ocupados, o para acceder a viviendas sociales y otros programas relacionados con la VTP.