UNHCR's mandate for refugees, stateless persons and IDPs

说明和指南

1.职责的性质
联合国大会的授权
必须记住，难民署的职责是由联合国大会（"联合国难民署根据联合国大会的授权…"）确定的，联合国大会旨在确保借助于其办事处，难民署将在联合国内享有特殊的地位，具备有效执行职责和行使道德权威所需的自主程度和声誉。

非政治、人道主义和社会的性质
难民署职责的总体特征就是它具备纯粹非政治的（即公正）、人道主义的和社会的性质（《章程》第 2 款）。基于这些理由，难民署及其工作人员应避免发表（或从事）任何积极表明或可能被视为表明政治立场的言论或其他活动。（另见联合国难民署《行为守则》，承诺 3：避免利益冲突，维护和增强公众对难民署的信心。）

双重法律根基
难民署和难民署的难民职责具备双重的法律根基。虽然难民署的职责主要源于《章程》，但随后的联合国大会决议、1951 年的《难民地位公约》和 1967 年的《议定书》以及区域性难民文书对它进行了补充。这种双重的法律根据让难民署及其办事处享有了独立性。

排他性
难民署的职责涉及到法律界定的某个群体，涵盖其福祉的方方面面（难民有权享有最广泛的基本权利和自由，见 1951 年《难民地位公约》的序言），包括针对他们的问题寻找解决方案。自 2003 年以来，这种职责都是长期性的 (UN GA Res.58/153)。

该职责应遵守法律文书和联合国决议，是"不可转让的"。这意味着，在任何独立的难民局势或混合局势下，都不能将对难民和受关注人员的责任转移或委托给其他联合国实体或其他行动者。

除开难民署外，其他的联合国难民机构仅限于联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（近东救济工程处），其具体职责是在五个行动地区（加沙、包括东耶路撒冷在内的西岸、黎巴嫩、约旦和阿拉伯叙利亚共和国）向 1948 年的巴勒斯坦难民和 1967 年的流离失所者以及其后裔提供援助和保护。在这些地区之外，难民署对巴勒斯坦难民负有责任。

协调
协调国际保护、援助和解决方法是联合国难民署难民职责的天然组成部分，它基于难民署的责任，在个人成为难民以后，难民署有责任确保这些人得到国际保护，直到他们找到解决方案。

难民署《章程》确定了难民署及其办事处在国际难民应对体系中的核心地位，包括其协调职能。难民署还有权"邀请各专门机构合作"，以协助其办事处履行职责。

难民署需要对全球难民履行职责，无论他们身在何处（营地，农村分散地区或城市环境），或是否面临紧急情况、非紧急情况以及混合迁移期间。各国承诺与难民署及其办事处合作，而有效履行这种职责既是其承诺的前提，也是其承诺的基础，并认可难民署在"有效协调该问题[难民问题]应对措施"时所起的作用。

难民署的难民协调模式
难民署于 2013 年 12 月发布的难民协调模式 (RCM) 旨在向难民提供最佳的保护和援助，它为领导、协调和开展难民行动提供了框架，并强化了协调做法。RCM：

• 概括了难民署在难民行动和混合流离失所局势中的作用和责任。
• 为规划和协调难民行动提供了包容性平台。
• 阐明了与更广泛的人道主义协调结构（包括机构间常设委员会的群组体系）有关的协调模式。

在东道国政府的总体领导下，基于合作关系的包容性协调办法是有效应对难民紧急情况的先决条件。有效的协调和领导会直接影响向难民提供保护和援助。RCM 阐明了难民署的协调作用，重申了其职责的完整性以及难民署在难民保护方面的领导传统。


2.事务范围
《章程》以及随后的联合国大会和经社理事会决议规定了难民署需要为难民开展的活动。难民署的主要职责是提供国际保护和人道主义援助，并与各国政府一道寻求长久解决方案。

其常规职能包括登记、身份确定、根据难民署的职责向相关人员发放证件、分发救济品、应急准备、特殊的人道主义活动以及更广泛的发展工作。难民署还应向难民和无国籍人士提供替代性外交和领事保护。难民署有权并有义务代表难民和无国籍人士直接斡旋，否则他们将不会在国际上拥有合法代言人。

难民署有义务监督难民保护文书的执行情况，包括 1951 年的《难民地位公约》及其 1967 年的《议定书》，这是难民署核心职责的有机组成部分。1969 年的《非统组织公约》、1984 年的《卡塔赫纳宣言》和欧盟的若干立法文书也提到了难民署的监督责任。难民署的《章程》明确声明难民署应负责监督国际文书的执行情况，以便保护难民。此外，1951 年《难民地位公约》、1967 年《议定书》以及 1969 年《非统组织公约》的缔约国均有责任与难民署合作（特别是针对其监督职责），并应向难民署提供有关难民待遇的信息和统计数据。难民署应通过以下措施履行此职责：宣传；新闻；能力建设和技术援助；伙伴关系；评论国家立法和政策举措以便协助立法者和决策者；以法庭之友的身份提出法律干预措施，从而协助法院依据国际法做出影响难民法律地位、权利和解决方案的裁决。

登记和身份确定是其重要职能，因为难民署有权根据其核心任务宣布办事处应关注哪些个人或团体。这样行使其职责可以向其他外部行动者（包括东道国政府）表明，难民署愿意并有责任向此类人员提供国际保护。难民署会通过多种方式确认难民，包括在初步证据的基础上，通过个人程序（也会通过团体程序）公布难民身份。


3.人员范围
难民和寻求庇护者
难民被纳入了难民署的核心职责中。难民是指根据难民署的职责或国家立法符合国际或区域难民文书中所定义的相关难民资格标准的所有人员。请参阅难民定义条目。寻求庇护者也属于难民署的职权范围。寻求庇护者是指寻求难民身份或补充性国际保护身份但难民署或当局尚未确定其身份的人员。并非每个寻求庇护者最终都会被视为难民。 但是，寻求庇护者在被确定其身份之前有权免受驱回，并有权享受某些最低标准的待遇。


回返者
回返者也属于难民署的核心职责。他们以前是难民，已自发或有组织地返回其原籍国，但尚未完全（重新）融入社会。执行委员会和联合国大会对难民署在这方面的任务进行了完善和扩充。最初，难民在越过边境并进入其原籍国之时就不再被视为难民，现在，难民署的职责已经扩大，以便在难民回返以后提供重返社会援助并监测难民待遇。（请参阅 ExCom, No. 18 (1980), No. 40 (1985), No. 74 (1994), and No. 101 (2004)；1985 年 12 月 13 日的联合国大会 40/118 号决议；以及1995 年 2 月 24 日的联合国大会 49/169 号决议。） 难民署与回返者的接触通常有时间限制；其目的是将责任移交给其他行动者，特别是发展伙伴。

无国籍人士
关于无国籍难民，联合国大会逐渐扩大了难民署的最初职责（见《章程》第 6(A)(II) 款和 1951 年《难民地位公约》第 1(A)(2) 款的规定），如今，其职责包括了难民之外的所有无国籍人士。值得注意的是，代表无国籍人士开展各项活动属于难民署的法定职能，这包括识别、预防和减少无国籍状态以及保护无国籍人士。（请参阅 ExCom，No. 78 (1995)，1995 年 12 月 21 日由联合国大会 50/152 号决议通过；以及 ExCom，No. 106 (2006)，2006 年 12 月 19 日由联合国大会.61/137 决议通过；另请参阅 1954 年《关于无国籍人地位的公约》以及 1961 年《减少无国籍状态公约》。）

境内流离失所者
联合国难民署针对境内流离失所者(IDP) 没有常规性或排他性职责，但联合国大会授权难民署在某些情况下开展行动，以保护境内流离失所者并向其提供人道主义援助。在 1990 年代初期，联合国大会为难民署的参与制定了正式标准，从而阐明了难民署的作用。难民署的参与取决于：

• 联合国秘书长或主管的联合国主要机构的特定请求或授权。
• 相关国家或其他实体的同意。
• 确保能够接触到相关的境内流离失所者。
• 是否拥有足够的资源，以及难民署的专业知识和经验。
• 与其他机构的互补性。
• 充分确保工作人员的安全。

机构间常设委员会为应对境内流离失所者制定了机构间协调方法（人道主义改革和《转型议程》），根据该办法，难民署同意在 2005 年担任全球群组的领导者，以便保护和共同领导难民营协调/管理事宜和紧急住房事宜。如今，难民署在接触境内流离失所者时，主要会在难民署具备相对优势和群组领导能力的地方参与行动，这在《难民署处理境内流离失所情况的行动准则》(UNHCR/OG/2016/2) 中已做说明。

良好办事处
如果联合国大会或秘书长邀请难民署将其"良好办事处"扩大到其职责范围以外的不同群体，难民署也可能并且确实会开展活动，以便援助此类群体。