庇护的平民和人道主义性质

保护目标

采取措施维持庇护的平民和人道主义性质，最终旨在：

• 保护难民，使其不会因武装分子和战斗者或战士的存在、接近或行动而遭受暴力或不安全。
• 允许使用人道主义，以提供国际保护以及人道主义援助和服务。
• 确保战斗者或战士不会受益于庇护，并确保根据国际法和国内法的相关规定，妥善管理抵达和出现在东道国的战斗者或战士，防止对东道国的庇护和保护空间造成不利影响，从而保障庇护机构的完善性。

基本原则和标准

采取措施维持庇护的平民和人道主义性质，最终旨在：

• 保护难民，使其不会因武装分子和战斗者或战士的存在、接近或行动而遭受暴力或不安全。
• 允许使用人道主义，以提供国际保护以及人道主义援助和服务。
• 确保战斗者或战士不会受益于庇护，并确保根据国际法和国内法的相关规定，妥善管理抵达和出现在东道国的战斗者或战士，防止对东道国的庇护和保护空间造成不利影响，从而保障庇护机构的完善性。

基本原则和标准
庇护的平民和人道主义性质是国际难民保护的一项基本原则。这一原则本身产生了几个标准，即:

• 营地和定居点不应包含战斗者/战士（见下面的文本框）。
• 战斗者/战士不应登记为难民或寻求庇护者。
• 战斗者/战士不应受益于联合国难民署及其合作伙伴根据难民署的国际难民任务规定提供的人道主义援助。

维持庇护的平民和人道主义性质，主要责任在东道国。它们应该解除在其领土上携带武器的所有人的武装，确认战斗者和战士身份，并将他们与平民（包括难民）分开。它们还应采取其他措施，确保其境内难民的安全和安保，无论他们是否被收容在难民营中。这些措施可能包括防止征兵的措施，包括防止征募难民儿童。

如果个人永久和真正放弃军事活动，他们的国际保护申请可能会（作为前战斗者或战士）得到评估。此类申请必须以个人为基础（不可基于初步证据）进行评估，并且必须考虑任何排除因素。

东道国为保持庇护的平民和人道主义性质而采取的任何措施都必须遵守该国根据国际人权法、国际人道主义法、中立法（如适用）、难民法和国内法承担的法律义务。尤其是，他们必须:

• 维护不驱回原则，允许被庇护者进入他们的领土。旨在确保安全的国家行动不得阻止一个人寻求国际保护，也不得导致其被驱回。任何寻求国际保护的人都不应该仅仅由于被怀疑是战斗者或战士而在边境遭到拒绝，或被遣返到原籍国；边境也不应该由于寻求庇护者中可能存在战斗者或战士而关闭。
• 尊重人身自由和安全的权利，禁止任意拘留。旨在确保安全的国家行动不得导致任意拘留。拘留和扣押只能根据国内法和国际法进行。在拘留或扣押期间，各国必须遵守最低程序保障、确保被拘留者享有人道的和有尊严的拘留条件的权利，并禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚，包括性暴力和性别暴力 (SGBV)。
• 保护儿童。与武装部队或团体有关联的儿童应受益于特别保护和援助措施。不管他们是如何被征募的，他们都应该被视为受害者。在身份查验、复员和康复过程中，及在核实放弃和评估庇护申请时，必须优先考虑儿童。在任何时候，必须先考虑儿童的最大利益。考虑到他们的脆弱性和保护需求，他们应该受益于专业知识和适合年龄的程序。应呼吁儿童保护机构向东道国提供建议和援助，并应特别关注遭受过性暴力和性别暴力 (SGBV) 的女孩和男孩。原则上，儿童不应被拘留或被剥夺自由。对于 15 岁及以上的儿童，拘留可作为最后手段，时间尽可能短，并考虑他们的最大利益。如果被拘留，儿童应与成人分开，并与成人保持一定距离，除非儿童有父母陪在身边。
• 解决妇女的保护问题。必须解决被武装部队或团体征募的妇女的特定保护和援助需求，尤其是如果妇女遭受过性暴力和性别暴力 (SGBV)。如果妇女决定放弃军事活动，在适当的情况下（例如，因为她有特别的脆弱性或需要陪伴子女），应优先考虑评估其放弃和庇护申请。如果妇女被拘留，她们应该被拘留在与男子分开的拘留所中；他们的监督者应该尽可能由女性担任。

保护风险

在庇护的平民和人道主义性质受到损害的情况下，更有可能出现以下问题:

• 对营地或定居点的直接军事袭击。
• 强制征募成人和儿童。
• 身体暴力，包括性暴力、骚扰和处决。
• 武器进入营地或定居点。
• 法律和秩序的全面崩溃以及高犯罪率。
• 难民和收容社区之间的紧张关系。
• 人道主义援助的转移和人道主义准入的挑战。

在某些情况下，东道国的安全干预可能对获得庇护或和平享受庇护产生负面影响。基于国家安全考虑而关闭边境可能会阻止个人获得国际保护，或导致驱回或任意拘留寻求庇护者和难民。[请参阅关于进入领土和不驱回，以及迁徙自由和拘留的条目。]

其他风险

难民营或定居点中出现战斗者或战士可能:

• 对难民和人道主义人员造成严重的安全问题，并破坏人道主义准入。
• 使难民营和定居点周围收容区的安全局势恶化，加剧收容社区的紧张局势。
• 危及国家或区域稳定，威胁国家间关系。

决策要点

• 根据现有信息，庇护的平民和人道主义性质是否受到损害或可能受到损害，需要联合国难民署采取行动？

务必要了解和分析即将抵达或已抵达的难民和寻求庇护者群体的组成，特别是战斗者或战士（包括与武装部队或团体有关联的妇女或儿童）是否在其中。持续的冲突分析应在其他因素外同时考虑：武装冲突各方；各方的结构；非国家武装行动者的分裂和效忠情况；过去或现在违反国际人权法或国际人道主义法的行为 (IHL)；以及逃亡的原因。

• 哪些情况或问题可能会损害庇护的平民和人道主义性质？

根据具体情况，宣传的关键问题可能包括：营地和定居点的位置；在边境点或国内解除武装的必要性；战斗者或战士的确认和隔离；以及难民营或其他难民收容地区（包括市中心在内）的整体安全和安保。

• 东道国当局是否愿意并能够采取必要的行动？联合国难民署可以开展哪些活动？

U联合国难民署采取行动时，应该始终促进东道国在确保庇护的平民和人道主义性质方面承担主要责任。需要在早期阶段开始进行支持相关政府行动的宣传，并应与其他利益攸关方协调。

首先，东道国需要确保提供足够的安全资源、人员和培训，以便尽早采取关键措施。在应急准备期间，这些措施包括：确定负责安全、解除武装、身份查验和隔离措施的有关当局；并在必要时，根据国家的国际法律义务，为此类措施颁布国家立法和程序。可能需要广泛的政府实体参与，包括外交、难民和人道主义机构、边境安全、警察、移民、武装部队（如果需要）以及区域和地方当局。为了管理应对，可以使用现有的结构或创建特定的协调机制，例如机构间工作组。在可能和必要的情况下，建议设立一个工作组。它应由东道国领导，由联合国难民署和其他相关合作伙伴进行支持。

其次，应联合国难民署和其他相关合作伙伴的要求，东道国当局应评估其是否需要额外支持，包括技术指导、建议或能力建设。这些服务可由其他国家、联合国难民署或其他联合国实体、区域或国际和平行动、或其他区域或国际组织如红十字国际委员会 (ICRC) 提供。

• 可能需要动员哪些其他行动者？

根据东道国当局在保护庇护的平民和人道主义性质方面的能力和意愿，联合国难民署应理解其他组织的任务，决定自己的参与程度，并要求其他行动者支持其宣传工作或活动。特别复杂的情况（例如，东道国存在活跃的战斗者或战士）将需要整个联合国国家工作队或人道主义国家工作队的集体参与，而不是个别联合国实体的参与。在这种情况下，联合国难民署应发挥促进作用，动员相关利益攸关方（包括区域或国际和平行动），并随时向联合国国家工作队或人道主义国家工作队通报相关问题的最新情况。
鉴于联合国难民署的任务，尤其是在被拘留的战斗者或战士方面的任务，其应经常与 ICRC 进行协调。若干联合国实体也可以根据其任务并按照其具体的专门知识和能力做出重大贡献。例如:

• 就地方备灾、预警和早期分析能力提供建议并采取加强措施：DPA（政策分析和公共事务司），OHCHR（人权事务高级专员办事处），UNOCC（联合国行动和危机中心），UN OCT（反恐怖主义办公室），UNDP（联合国开发计划署），UNICEF（联合国儿童基金会）。
• 就法治问题提供建议并确保法治，加强边境安全人员、警察、移民和其他执法当局、社区和地方治理机制的能力，以及必要时加强武装部队的能力：由 DPKO（维和部）和 UNDP（联合国开发计划署）共同主持的联合国警察、司法和惩教问题全球协调中心；以及 UNDP、UNODC（联合国毒品和犯罪问题办公室）、或 DPKO（如果其在场并已获授权）。
• 就解除武装、身份识别、隔离和重返社会措施提供建议和支持：UNDP 和联合国和平行动（如果其在场并已获授权）。 支持建立解除武装、复员和重返社会 (DDR) 和类似方案：DDR 机构间工作组的业务成员，如 UNDP、DPKO /和平行动（如果其在场并已获授权）、IOM（国际移民组织）和其他机构。
• 就人道主义军民协调提供建议（作为互动的一种方式），并就军事（包括国家武装部队、联合国或区域部队、非国家武装行动者）相关的协调和宣传提供建议：OCHA（人道主义事务协调厅）。
• 就相关国家能力提供建议并予以加强，以支持与武装部队和团体有关联（或以前与武装部队和团体有关联）的儿童：UNICEF。
• 就相关国家能力提供建议并予以加强，以保护妇女和女孩以及解决性暴力和性别暴力：联合国妇女署、OMEN、UNFPA（联合国人口基金）。

请注意，关键活动，如解除武装、身份识别、隔离或拘留，通常涉及执法或国防机构。在某些情况下，应东道国政府的邀请或联合国安全理事会或主管区域组织的授权，可能需要获得外国军队或警察部队的援助。例如，在过去二十年里，联合国和平行动越来越多地被授权为平民（包括难民和寻求庇护者）提供保护。根据其任务，联合国特派团可以:

• 支持和促进武装部队和团体理解庇护的平民性质和难民地点的平民性质（包括根据国际人道法 (IHL) 保护它们免受军事攻击）。
• 保护难民所在地和其他难民收容地区及其周围的安全；或承担解除武装分子武装、或身份识别、甄别或隔离措施方面的具体职能。
• 向战斗者或战士（包括已经放弃军事活动并在东道国寻求庇护的战斗者或战士）提供复员方案、复员前方案或减少社区暴力培训。

关键步骤

1. 预先规划分析和信息收集

• 使用预警机制监控情况和行动环境。分析冲突（其性质、参与团体、逃跑群体的组成、逃跑群体中可能包含战斗者或战士的可能性）。
• 决定哪些事项和问题会最直接地损害庇护的平民和人道主义性质（解除武装、身份识别和隔离、营地安全等）。
• 评估当局的政治意愿、能力和资源，以及国家法律是否授权采取可能需要的安全措施（强制解除武装、人身隔离和拘留等）。
• 分析可能发挥作用的其他行动者的存在、能力和任务，尤其是 ICRC、 UNDP、UNICEF 和联合国和平行动或区域特派团。

2. 宣传（在紧急情况下）

• 与相关当局讨论庇护的平民和人道主义性质及其与难民和收容社区的相关性。解释联合国难民署作用和任务的局限性。
• 确保宣传使用关于安全和保护的常识性论点，并借鉴国际法和人道主义原则。如果国家法律支持联合国难民署的立场，请参考这些法律。
• 在相关情况下，主张根据执行委员会《关于庇护的平民和人道主义性质的结论》（2002 年）和 OAU（非洲统一组织）《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》（1969 年）第二条第 (2) 和第 (6) 款，使营地与边境保持合理距离，且边境应保持开放。任何寻求国际保护的人都不应仅仅因为被怀疑是战斗人员而在边境遭到拒绝。请参阅条目进入领土和不驱回。
• 如果当局不愿意或不恰当地采取必要的行动，表示遗憾或抗议。强调对受关注人员的潜在后果。如果合适的话，考虑发布公开声明。
• 向所有相关利益攸关方解释庇护的平民和人道主义性质。随时向人道主义国家工作队或国家工作队通报所关注问题的形势（例如，东道国境内存在战斗者或战士），并在必要时促进采取多个利益攸关方办法。

3. 解除武装

• 如果解除武装成为优先事项（例如，因为武器被带入营地或定居点），敦促东道国做出适当和有效的安排，以保护营地安全、确保解除武装、搜寻武器等。
• 需要说明的是，由于其任务性质，联合国难民署不能采取解除武装或其他安全措施，尽管它可能出现在入境点。相关国家当局（警察和军队，可能在维和人员的协助下）应进行筛查和解除武装工作；包括联合国机构在内的其他行动者也可以发挥咨询作用。如在营地发现携带武器的人员，应将其移交给警察或其他负责安全的当局。

4. 识别战斗者或战士

• 当战斗者或战士试图与难民混在一起并冒充平民时，鼓励东道国同意实施透明的标准和操作程序，以识别和隔离他们，包括实施特定适龄程序以识别和筛查与武装部队或武装团体有关联的儿童。如果需要，动员其他行动者，如联合国国家工作队、儿童基金会或维持和平特派团（如果在场）。始终向 ICRC 通报情况，并探索其潜在作用。
• 尽管联合国难民署不能承担识别战斗者或战士的责任，但在安全条件允许的情况下，它可以提供技术支持。如果被邀请参加此类活动，请咨询总部[主席团/国际保护司 (DIP) ]。
• 倡导尽早识别和隔离战斗人员，最好是在入境点、接待处或新抵达者的中转中心（异地安置前）就开始识别和隔离。
• 如果接受筛查者生病或受伤，他们的医学治疗应优先于登记或其他程序。一旦患者病情稳定，可以继续进行筛查。
• 如果被筛查者声称已经逃离军队，或已经逃离武装团体的兵役，他或她可能有资格（视情况而定）被视为寻求庇护的平民。应由东道国当局核实可信的放弃声明。一旦进入庇护程序，这种申请需要在个人（而不是初步证据）的基础上进行评估。该程序应评估潜在的排除问题。（请参阅联合国难民署《与兵役有关的难民身份申请准则》）。儿童在这种审核中应享有优先权。

5. 战斗人员的隔离和控制措施

• 一旦战斗者或战士被确认、解除武装并与平民人口隔离，当局可采取某些控制措施来保护难民和收容人口的安全。根据具体情况，战斗者或战士可能被拘留，被要求留在单独的营地或场所，或被强制要求每天或定期向当局报告。
• 如果对战斗者或战士实施了扣押，并且联合国难民署对他们的待遇或状态或拘留的法律依据有顾虑，呼吁东道国注意适用的原则和保障措施。其中包括：
• 战斗者或战士必须被扣押在远离边境的安全地点，并与平民分开扣押。由于扣押是一种非惩罚性的拘留形式，他们不应被关押在监狱里。
• 拘留在每个个案中必须是必要的，并且必须合理和相称。必须遵守某些原则和程序保障，以确保杜绝任意拘留（《公民权利和政治权利国际公约 (ICCPR)》第 9 条）。
• 与武装部队有关联的儿童应被视为主要受害者，无论他们是如何被征募的。他们应该受益于特别保护和援助措施，尤其是在他们的复员和康复方面。原则上，儿童不应被拘留或被剥夺自由。对于 15 岁及以上的儿童，拘留可作为最后手段，拘留时间尽可能短。在所有方面，必须首先考虑儿童的最大利益。如果被拘留，儿童应该与成人分开，并与成人保持一定距离，除非儿童有父母陪在身边。
• 必须考虑女性战斗者或战士的具体保护和援助需求，包括她们是否遭受过性暴力和性别暴力 (SGBV)。如果妇女或女孩决定放弃军事活动，在适当的情况下（例如，如果她有特别的脆弱性或需要陪伴子女），应优先考虑她的放弃和庇护申请。如果妇女被拘留，她们应该被拘留在与男子分开的拘留所中，而且她们的监督者应该尽可能由女性担任。
• 已确认的战斗者或战士的平民家庭成员应被视为寻求庇护者或难民，不应被拘留。

6. 放弃军事活动并最终确定难民身份 (RSD) 或解除武装、复员和重返社会 (DDR)

• 在相关东道国当局确定他们已经真正和永久放弃军事活动之前，已被确认和隔离的战斗者或战士不应被视为寻求庇护者。（一国应合理迅速地做出裁定，通常在一至六个月内做出。） 裁定可以考虑主观因素（如个人的意图和计划）以及客观因素（如年龄、残疾、情况和背景的变化等）。
• 当裁定确定一个人已经永久放弃军事活动时，应将他或她的具体情况提交至国家的个人难民身份确定 (RSD) 程序。这些程序应该特别注意排除条款。（请参阅联合国难民署《与兵役有关的难民身份申请准则》。请同时参阅条目逃兵、出于良心拒服兵役者、难民身份确定，和排除条款。） 如果该国没有难民身份确定 (RSD) 程序，或者不是1951年《难民公约》的缔约国，可以使用其他评估程序；这些程序应特别注意排除的理由。
• 不应基于初步证据给逃兵以及已经放弃军事活动的前战斗者或战士授予难民身份。
• 未放弃军事活动的战斗人员没有资格获得庇护，但最终可能受益于东道国或原籍国的解除武装、复员和重返社会 (DDR) 方案。
• 放弃但未寻求国际保护的战斗者，以及未被拘留或假释的战俘，作为东道国的外国人，原则上要遵守常规的移民和居留法律。它们不属于联合国难民署的国际难民任务范围。

管理的关键因素

• 如果东道国没有表现出维护庇护的平民和人道主义性质的意愿，联合国难民署可能需要进行高级别干预。主席团、保护司 (DIP) 司长、一名或两名主管保护和行动的助理高级专员或高级专员均可进行干预。
• 在某些情况下，庇护的平民和人道主义性质受到损害可能会对国际和平与安全构成威胁。在这种情况下，高级专员有责任随时向联合国秘书长通报情况。因此，让相关总部同事（如上所列）了解情况非常重要。
• 特别复杂的情况（例如，东道国存在活跃的战斗者或战士）将需要整个联合国国家工作队或人道主义国家工作队采取行动，而不是个别联合国实体采取行动。在这种情况下，联合国难民署应发挥促进作用，动员相关利益攸关方（包括区域或国际和平行动），并随时向联合国国家工作队或人道主义国家工作队通报最新情况。
• 为了管理这种机构间参与，可能必须由总部解决有些问题，包括联合日内瓦的 ICRC（红十字国际委员会）和纽约的 DPO（ 和平行动部）进行解决。例如，联合国难民署可主动要求在联合国和平行动的任务中纳入具体规定，以协助东道国根据安全理事会第 1674 (2006) 号决议确保难民的安全。
• 国家可能需要额外资源来确保庇护的平民和人道主义性质。在这种情况下，需要通过其他国家或机构预算或调动资金。联合国难民署或其执行伙伴向（非联合国）安全部队提供的任何支持必须符合联合国《关于联合国向非联合国安全部队提供支持的尽职政策》(A/67/775-S/2013/110)。

资源和合作

伙伴关系

• 政府主要负责采取必要的安全措施，确保庇护的平民和人道主义性质。
• 将需要使用多方利益攸关方的方式来游说未能充分确保庇护的平民和人道主义性质的国家。此类举措可通过联合国国家工作队或人道主义国家工作队进行协调，并酌情得到其他国家或区域组织的支持。
• 在授权许可的情况下，其他联合国实体也可以贡献其专业知识和能力。例子包括联合国 DPO、UNDP、OCHA 和 UNICEF。
• 联合国和平行动有着保护平民（包括难民和寻求庇护者）的特定任务。在有难民的地方，联合国难民署应与联合国和平行动合作，促进庇护的平民和人道主义性质。

资源

• 如果当局希望维护庇护的平民和人道主义性质，但需要支持，联合国难民署可以提供财政或技术援助。向非联合国安全部队提供的任何支持都必须遵守联合国《关于联合国对非联合国安全部队的支持的尽职政策》 (A/67/775-S/2013/110)。