Mandato del ACNUR en favor de los refugiados, apátridas y desplazados internos

Descripción y líneas directrices

1. Naturaleza del mandato
Autoridad de la Asamblea General
Es importante recordar que el mandato del Alto Comisionado fue definido por la Asamblea General de las Naciones Unidas ("[E]l Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, actuando bajo la autoridad de la Asamblea General…") y que esta última pretendía garantizar que el Alto Comisionado, con el apoyo de su Oficina, disfrutara de un estatus especial en el seno de las Naciones Unidas, con el grado de independencia y prestigio necesario para cumplir eficazmente con su cometido y ejercer su autoridad moral.

Carácter apolítico, humanitario y social
Un rasgo general del mandato del ACNUR es su carácter enteramente apolítico (esto es, imparcial), humanitario y social (así se recoge en el apartado 2 de su Estatuto). Sobre esta base, el Alto Comisionado y su personal deben abstenerse de realizar cualquier declaración u otras actividades a través de las cuales asuma activamente o se pueda percibir que asume posiciones políticas específicas (véase también el compromiso 3 incluido en el Código de conducta del ACNUR: evitar conflictos de intereses y preservar y mejorar la confianza de la población en el ACNUR).

Doble base jurídica
El ACNUR y su mandato relacionado con los refugiados se asientan sobre una doble base jurídica. Pese a que el Estatuto es la principal fuente de la que emana el mandato del organismo, existe una serie de resoluciones ulteriores de las Naciones Unidas que lo complementan: la Convención de 1951 sobre los Refugiados y el Protocolo de 1967, así como diversos instrumentos regionales relacionados con los refugiados. Esta doble base jurídica confiere independencia al Alto Comisionado y a su Oficina.

Exclusividad
El mandato del ACNUR concierne a un grupo legalmente definido de personas, y engloba todos los aspectos de su bienestar (el derecho de los refugiados a disfrutar de la mayor variedad posible de derechos y libertades fundamentales, tal como establece el Preámbulo de la Convención de 1951), incluida la búsqueda de una solución a su problema. Desde 2003, el mandato ha adquirido carácter permanente (resolución 58/153 de la Asamblea General de las Naciones Unidas).

Este mandato, vinculante en virtud de instrumentos jurídicos y resoluciones de las Naciones Unidas, es además intransferible. Esto significa que, en las situaciones que afecten específicamente a refugiados o en circunstancias mixtas, la responsabilidad en lo que atañe a los refugiados y las personas de la competencia del ACNUR no se puede delegar en ningún otro agente ni en ninguna otra entidad de las Naciones Unidas.

Aparte del ACNUR, el único organismo de ayuda a refugiados de las Naciones Unidas es el Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS). Este organismo tiene el mandato específico de prestar asistencia y protección a los refugiados palestinos de 1948 y a los desplazados de 1967, así como a sus descendientes, en cinco áreas de operaciones: Gaza, la Ribera Occidental (incluida Jerusalén Oriental), el Líbano, Jordania y la República Árabe Siria). Fuera de esas zonas, la responsabilidad sobre los refugiados palestinos recae en el ACNUR.

Coordinación
La coordinación de la protección, la asistencia y las soluciones internacionales es inherente al mandato del ACNUR relacionado con los refugiados, y emana de la responsabilidad del Alto Comisionado de garantizar que una persona reciba protección internacional desde el momento en que adquiere la condición de refugiada hasta que encuentra una solución.

El Estatuto del ACNUR otorga al Alto Comisionado y a su Oficina un lugar central en el sistema de respuesta internacional a los refugiados, incluso en lo que respecta a las funciones de coordinación. El Alto Comisionado también está facultado a "invitar a los diversos organismos especializados a cooperar" con su Oficina y prestarle asistencia en el cumplimiento de su mandato.

El Alto Comisionado tiene un mandato de alcance mundial en relación con los refugiados con independencia de la ubicación de estos (campamentos, entornos urbanos o entornos rurales dispersos), en situaciones de emergencia o no y durante movimientos mixtos. El ejercicio efectivo de este mandato presupone (y se sustenta en) un compromiso de los Estados de cooperar con el Alto Comisionado y con su Oficina, y reconoce el papel de esta institución en la "eficaz coordinación de las medidas adoptadas para hacer frente a este problema" [el de los refugiados].

Modelo de coordinación del ACNUR en materia de refugiados
El modelo de coordinación del ACNUR en materia de refugiados, publicado en diciembre de 2013, proporciona un marco para liderar, coordinar y ejecutar operaciones relacionadas con refugiados, y consolida las prácticas de coordinación con el objetivo de prestar la mejor protección y asistencia posibles a los refugiados. El modelo de coordinación en materia de refugiados:

• describe el papel y las responsabilidades del ACNUR en las operaciones relacionadas con refugiados y en situaciones de desplazamiento mixtas;
• proporciona una plataforma inclusiva para planificar y coordinar operaciones relacionadas con refugiados;
• aclara las modalidades de coordinación con las estructuras de coordinación humanitaria más amplias, incluido el sistema de grupos temáticos del Comité Permanente entre Organismos (CPO).

Bajo el liderazgo global del gobierno del país de acogida, una coordinación inclusiva y basada en alianzas constituye un requisito previo para una operación eficaz de respuesta de emergencia a los refugiados. Una coordinación y un liderazgo eficaces tienen una repercusión directa en el suministro de protección y asistencia a los refugiados. Al articular la función de coordinación del ACNUR, el mecanismo de coordinación en materia de refugiados reafirma la integridad del mandato y la tradición de liderazgo del ACNUR en el ámbito de la protección de los refugiados.


2. Ámbito material
Las actividades que debe llevar a cabo el Alto Comisionado en favor de los refugiados se definen en su Estatuto y en las resoluciones posteriores de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social (ECOSOC). El mandato primordial del ACNUR es proporcionar protección internacional y asistencia humanitaria, así como buscar soluciones duraderas junto a los gobiernos.

El organismo ha desempeñado de manera habitual funciones tales como el registro, la determinación de la condición de refugiado, la expedición de documentos a las personas incluidas en su mandato, la distribución de ayuda de emergencia, la preparación para situaciones de emergencia, la realización de actividades humanitarias especiales y labores generales de desarrollo. El ACNUR también brinda protección diplomática y consular sustitutiva a personas refugiadas y apátridas. El Alto Comisionado tiene el derecho (y la obligación) de interceder directamente en nombre de los refugiados y apátridas que, de otro modo, carecerían de representación jurídica a nivel internacional.

Un elemento integral del mandato fundamental del Alto Comisionado es que es responsable de supervisar la aplicación de los instrumentos relacionados con la protección de los refugiados, incluida la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967. También se encuentran referencias a la responsabilidad de supervisión del ACNUR en la Convención sobre la Organización de la Unión Africana (OUA) de 1969, la Declaración de Cartagena de 1984 y varios instrumentos legislativos de la UE. El Estatuto del ACNUR asigna explícitamente a este organismo una función de supervisión de la aplicación de las convenciones internacionales para la protección de los refugiados. Además, los Estados partes en la Convención de 1951, el Protocolo de 1967 y la Convención de la OUA de 1969 tienen el deber de cooperar con el ACNUR, sobre todo en lo que respecta a su responsabilidad de supervisión, y, entre otras cosas, proporcionar al ACNUR información y datos estadísticos sobre el trato dispensado a los refugiados. El ACNUR ejerce esta responsabilidad, por ejemplo, a través de la promoción, la información pública, el desarrollo de capacidades y la asistencia técnica, el establecimiento de asociaciones de colaboración, comentarios sobre iniciativas legislativas y normativas con el fin de ayudar a los responsables de formular leyes y políticas, así como la presentación de intervenciones legales en calidad de amicus curiae ("amigo del tribunal") para ayudar a los tribunales a dictar resoluciones que afecten a la condición jurídica, los derechos y las soluciones ofrecidas a los refugiados y que estén en consonancia con el derecho internacional.


El registro y la determinación de la condición de refugiado son funciones esenciales, dado que el ACNUR está autorizado a declarar qué grupos o personas son de su competencia en virtud de su mandato principal. Este ejercicio de su mandato deja claro a otros agentes externos, incluidos los gobiernos de los países de acogida, el interés del Alto Comisionado en la protección internacional de esas personas, así como las responsabilidades que asume para con ellas. El ACNUR reconoce a los refugiados de innumerables formas, por ejemplo mediante procedimientos individuales, pero también a través de la declaración de la condición de refugiados prima facie para determinados grupos si dispone de indicios que lo justifiquen.


3. Ámbito personal
Refugiados y solicitantes de asilo
Los refugiados forman parte el mandato primordial del ACNUR. Son refugiados todas las personas que cumplan los criterios previstos en la definición aplicable del concepto de refugiado, según lo establecido en los instrumentos internacionales o regionales relacionados con los refugiados, en el mandato del ACNUR o en la legislación nacional. Véase el artículo referente a la definición de "refugiado". Los solicitantes de asilo también son competencia del Alto Comisionado ratione personae. Los solicitantes de asilo son personas que intentan obtener la condición de refugiado o un estatuto complementario de protección internacional, y cuyo estatuto no ha sido aún determinado por el ACNUR o las autoridades. No a todos los solicitantes de asilo se les reconoce finalmente la condición de refugiado. Sin embargo, los solicitantes de asilo tienen derecho a protección frente a la devolución, así como a determinadas normas mínimas que regulan el tratamiento que deben recibir mientras se determina su condición.


Retornados
Los retornados también forman parte del mandato fundamental del ACNUR. Se trata de ex refugiados que han regresado a su país de origen de manera espontánea u organizada, pero que todavía no se han (re)integrado plenamente en él. El mandato del ACNUR en esta esfera ha sido definido con mayor precisión y ampliado por el Comité Ejecutivo y la Asamblea General. Inicialmente se consideraba que dicho mandato desaparecía cuando un refugiado cruzaba la frontera de su país de origen y penetraba en él; hoy en día se extiende a la prestación de asistencia a la reintegración y el seguimiento del trato dispensado a los refugiados tras su retorno [véase Comité Ejecutivo, conclusiones núm. 18 (1980), núm. 40 (1985), núm. 74 (1994) y núm. 101 (2004); resolución 40/118 de la Asamblea General de 13 de diciembre de 1985, y resolución 49/169 de la Asamblea General de 24 de febrero de 1995). Por lo general, el compromiso del ACNUR con los retornados suele ser limitado en el tiempo; su objetivo es dejar esta responsabilidad en manos de otros agentes, en particular sus asociados para el desarrollo.

Apátridas
Con respecto a los refugiados apátridas, el mandato inicial del ACNUR (definido en el inciso segundo de la letra A) del apartado 6 del Estatuto y en el punto 2 de la letra A) del artículo 1 de la Convención de 1951) ha sido ampliado por la Asamblea General a lo largo del tiempo y en la actualidad incluye a todas las personas apátridas que no tengan reconocida la condición de refugiado. Cabe destacar que las funciones estatutarias del ACNUR incluyen la realización de actividades en nombre de las personas apátridas, como la identificación, la prevención y reducción de la apatridia y la protección de los apátridas (véase Comité Ejecutivo, conclusión núm. 78 (1995), adoptada por la Asamblea General en su resolución 50/152 de 21 de diciembre de 1995; y conclusión núm. 106 (2006), adoptada por la Asamblea General en su resolución 61/137 de 19 de diciembre de 2006; véase también la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas y la Convención sobre la reducción de la apatridia de 1961).

Desplazados internos
El Alto Comisionado no tiene un mandato general o exclusivo en lo que atañe a los desplazados internos. En lugar de asignarle un mandato específico al respecto, la Asamblea General ha autorizado al ACNUR a desarrollar, bajo determinadas circunstancias, operaciones de protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos. A principios del decenio de 1990, la Asamblea General aclaró el papel del ACNUR mediante la definición de criterios formales para la implicación de la Oficina. Dicha implicación está sujeta a:

• una solicitud o autorización específica del Secretario General de las Naciones Unidas o de un órgano principal competente de las Naciones Unidas;
• el consentimiento del Estado u otra entidad afectada;
• la provisión de garantía de acceso a los desplazados internos en cuestión;
• la disponibilidad de recursos adecuados, y de la experiencia y los conocimientos especializados de la Oficina;
• la complementariedad con otros organismos;
• una adecuada seguridad del personal.

El Comité Permanente entre Organismos desarrolló un planteamiento de coordinación interinstitucional (la reforma del sistema humanitario y la Agenda Transformativa) para dar respuesta a los desplazados internos. En virtud de dicho enfoque, el ACNUR se comprometió en 2005 a asumir a nivel mundial la dirección de los grupos temáticos para la protección y el liderazgo conjunto de la coordinación y gestión de campamentos, así como del refugio de emergencia. Hoy en día, la implicación del ACNUR con los desplazados internos se centra en la participación en operaciones en las que el ACNUR cuenta con una ventaja comparativa y ostenta el liderazgo de grupos temáticos, según se indica en las Directrices operativas para la participación del ACNUR en situaciones de desplazamiento interno (UNHCR/OG/2016/2).

Buenos oficios
El ACNUR también puede involucrarse (y lo hace) en actividades de asistencia a diferentes grupos que no estén contempladas en las funciones incluidas en el mandato que le ha sido encomendado, en el caso de que la Asamblea General o el Secretario General inviten al organismo a ampliar sus "buenos oficios" a dichos grupos.