Planes interinstitucionales de respuesta para los refugiados dirigidos por el ACNUR

¿Cuándo y para qué fin?

Un RRP se elabora en situaciones en las que la magnitud de una crisis relacionada con refugiados requiere un plan formal de respuesta interinstitucional coordinado. El RRP establece una estrategia detallada y un plan de aplicación que proporciona un marco para todos los asociados implicados. El proceso de planificación debe ser inclusivo, desarrollando la ventaja comparativa de cada agente clave para producir una combinación complementaria de intervenciones en múltiples contextos y responder a los diversos tipos de crisis de refugiados desde el inicio de las emergencias y en situaciones más prolongadas.
Dado que el Gobierno de acogida es el principal garante de derechos en cualquier situación de refugiados, el RRP apoya la coordinación y el liderazgo del Gobierno, a través de la movilización del apoyo y financiación internacional, a la vez que intenta ampliar el alcance de las asociaciones para movilizar recursos adicionales y aumentar la visibilidad de las necesidades de los refugiados y sus comunidades de acogida.

El RRP sirve como base para implementar y abogar por los refugiados en las situaciones que les conciernen. El carácter inclusivo del enfoque del ACNUR respecto al RRP une a los organismos: comparten sus análisis de los riesgos de protección y las necesidades de los refugiados y de las comunidades de acogida, y elaboran de manera conjunta una estrategia para hacerles frente. Además de distribuir las responsabilidades y de establecer los requisitos financieros, el RRP constituye una herramienta de recaudación de fondos para los organismos implicados en la respuesta.

Un RRP no incluye la implicación del ACNUR en situaciones de desplazados internos ni de respuesta a desastres naturales. Existe un proceso de planificación separado para estas situaciones que está dirigido por el Coordinador de Asuntos Humanitarios, con ayuda del OCAH y con la implicación activa de los coordinadores de grupo temático. El ACNUR toma parte activa en este proceso de planificación como un miembro del equipo humanitario en el país y como líder del grupo temático.Si ya se cuenta con un Plan de Respuesta Humanitaria cuando hay una gran afluencia de refugiados, se establece en dicho plan un capítulo aparte en el que se incluya un resumen del RRP para una nueva situación de refugiados junto con cualquier respuesta a los refugiados que ya esté en marcha y la presentación de las necesidades de recursos correspondientes.

Como respuesta a los diversos retos inherentes en la identificación y protección de los refugiados en los desplazamientos de personas más extensos, puede desarrollarse también un RRP para las situaciones de desplazamientos mixtos de refugiados y migrantes. En esos casos, el Plan de respuesta para refugiados y migrantes, que normalmente está codirigido por el ACNUR y la OIM, busca garantizar intervenciones humanitarias de protección e integración para abordar las necesidades de los refugiados, solicitantes de asilo y migrantes, así como apoyar a las comunidades de acogida en la respuesta a flujos de población mixtos.

El RRP juega un papel clave para:

• Proporcionar a los asociados en la respuesta a los refugiados una plataforma y herramientas para coordinar adecuadamente una respuesta interinstitucional, así como para captar nuevos asociados;
• Aumentar el perfil de la asistencia a refugiados entre los diversos planes interinstitucionales, así como mejorar la inclusión de los refugiados en planes y políticas de desarrollo locales y nacionales;
• Movilizar recursos para los asociados que están operativamente comprometidos, proporcionando donantes con un plan acordado de manera conjunta;
• Aportar al Gobierno de acogida una perspectiva general sobre quién hace qué en apoyo a los refugiados, garantizando una visión global y un compromiso coherente en busca de protección y soluciones.

Resumen de las directrices y/u opciones

En consonancia con la política del ACNUR sobre la Preparación y Respuesta frente a Emergencias, las operaciones en el país deben desde el principio de una emergencia elaborar las necesidades de recursos y las estrategias de movilización junto con los asociados y garantizar que estas se reflejan en los planes de respuesta para refugiados.

La duración de un RRP depende de la naturaleza de la situación de emergencia. No obstante, de forma ideal debe coincidir con el año civil, particularmente con el «bienio económico» del ACNUR, que es el periodo comprendido entre el 1 de enero de un año hasta el 31 de diciembre del año siguiente.

Dentro del marco del RRP, los asociados deben trabajar juntos para desarrollar e implementar respuestas a corto, medio y largo plazo para ayudar y empoderar a los refugiados, así como para apoyar a las comunidades y al Gobierno de acogida. Las actividades interinstitucionales incluidas en un RRP deben tratar de proporcionar protección y ayuda multisectorial y prestar mayor atención al desarrollo de la autonomía y resiliencia de los refugiados. También debe incluirse la promoción por la inclusión de los refugiados en los mercados laborales y planes de desarrollo nacionales.

Dependiendo del contexto de la situación del desplazamiento, así como de la capacidad de las comunidades de acogida para soportar el impacto de cantidades ingentes de refugiados, el RRP debe centrarse en reforzar y ayudar a las estructuras nacionales siempre que las condiciones lo permitan.

El plan de respuesta debe basarse en una intensificación de las asociaciones y la puesta en práctica del Pacto Mundial sobre los Refugiados, respaldado por el Marco de Respuesta Integral para los Refugiados y la incorporación del nexo de paz y desarrollo humanitario en la respuesta.

Un RRP incluye:

• Un análisis de la situación, incluida la información sobre el contexto y esquemas;
• Cifras de planificación;
• Una síntesis de las necesidades y vulnerabilidades de los refugiados, de las comunidades de acogida y de otras personas de interés, según proceda;
• Las prioridades de protección y de solución;
• Los objetivos estratégicos y las prioridades principales;
• Las respuestas específicas del sector clave llevadas a cabo por los asociados implicados y sus responsabilidades;
• Los indicadores con los criterios básicos y los objetivos de cada resultado planificado;
• El presupuesto interinstitucional;
• Los mecanismos de coordinación.

Cuando los refugiados de un país huyen a más de un país de asilo, se prepara un RRP regional. Esto establece una estrategia regional que incorpora los planes de respuesta interinstitucionales a nivel del país de todos los países que reciben refugiados y que están afectados por una situación particular de refugiados. Un RRP nacional se prepara para reflejar las necesidades de una población entera de refugiados en un país de asilo. El RRP nacional incluye la respuesta interinstitucional brindada por los asociados en el país.

Véase la nota orientativa del ACNUR/DER sobre los planes de respuesta para refugiados de 2020-2021, que tiene como objetivo garantizar la consistencia en las preparaciones de los RRP y promover las buenas prácticas.

RRP regional
Cuando los refugiados de un país huyen a más de un país de asilo, se establece un RRP regional. Este plan presenta los planes de respuesta interinstitucionales de todos los países que reciben refugiados en secciones separadas, junto con una síntesis regional. La coordinación de un RRP regional está dirigida por el coordinador regional en materia de refugiados, o por la oficina del director de la oficina regional. Las oficinas del ACNUR, en coordinación y colaboración con los asociados pertinentes, deben trabajar con la oficina regional o el coordinador regional en materia de refugiados y acordar lo siguiente:

• Un calendario para la preparación del RRP;
• Las cifras de planificación y un escenario de planificación, en estrecha colaboración con la operación en el país de origen;
• Las prioridades de protección y de soluciones y los objetivos estratégicos;
• Un plan o capítulo para cada país que recibe refugiados;
• Un grupo de trabajo y acuerdos sectoriales;
• Requisitos financieros interinstitucionales, desglosados por país de asilo y sector;
• Acuerdos de coordinación regionales.

Los RRP regionales no deben incluir la respuesta del ACNUR a situaciones de desplazados internos en un país de origen. Aunque es vital coordinar con las operaciones en los países de origen sobre los posibles escenarios, cantidades y patrones de flujo posibles y causas del flujo de los refugiados, los RRP regionales solo incluyen la respuesta a las necesidades de los refugiados, las comunidades de acogida y otras personas de interés en los países de asilo.

A pesar de que un RRP se desarrolla en estrecha colaboración y consulta con las contrapartes gubernamentales pertinentes en los países de asilo, no debe incluir las necesidades financieras de los gobiernos de acogida.

RRP nacional
Aunque los RRP regionales siguen siendo esenciales para la coordinación de las crisis de refugiados con implicaciones regionales, cuando sea posible, las operaciones están alentadas a desarrollar planes de respuesta nacionales para refugiados (RRP nacionales), formados por un plan interinstitucional plurianual que incluye a todas las poblaciones de refugiados en un país.
El desarrollo de un RRP nacional lo coordina el ACNUR bajo la dirección del representante del ACNUR, incluyendo los planes de todas las organizaciones multilaterales para la asistencia humanitaria y, además, podría preparar el camino para el desarrollo de planes integrales para refugiados dirigidos por el Gobierno de acogida.
El RRP nacional sigue la estructura de los RRP regionales y apoya las intervenciones de la asistencia humanitaria en las repuestas a medio y largo plazo, centradas en la resiliencia y las soluciones. En este aspecto, el RRP nacional incluye actividades basadas en un presupuesto interinstitucional de dos años (de acuerdo con el bienio del ACNUR y los asociados), mientras que la estrategia de protección cubre un periodo de tres a cinco años.

¿Cómo aplicarlo sobre el terreno?

Cuando se esté elaborando un RRP, se recomienda seguir los pasos siguientes:

Paso 1: Convocar un grupo estratégico principal y establecer las estructuras de coordinación para el proceso de planificación
Bajo el liderazgo del representante o el coordinador en materia de refugiados del ACNUR se debe convocar un grupo estratégico principal para ayudar a establecer las prioridades y objetivos estratégicos del RRP.

Este grupo debe estar compuesto por los representantes de los organismos implicados en la respuesta (incluidos los organismos de las Naciones Unidas y las ONG internacionales y nacionales) y el jefe del grupo de trabajo de protección de refugiados. El gobierno del país de acogida también debe participar, si procede.

Se deben revisar y confirmar los acuerdos de coordinación de los grupos de trabajo sectoriales en cuanto sea posible durante una emergencia (lo ideal es que sea antes de que el proceso de planificación comience) y se debe informar a estos grupos de los planes para imprevistos y de las medidas de preparación. Los coordinadores sectoriales conjuntos deben proceder de organismos de las Naciones Unidas, de ONG y, cuando proceda, del Gobierno.

Si todavía no está en marcha, es especialmente importante establecer un grupo de trabajo de protección de refugiados dirigido por el ACNUR que represente a una amplia variedad de organismos, para garantizar que todos los sectores incorporen prioridades de protección transversales y que orienten sus planes en consecuencia.

Paso 2: Formular hipótesis de planificación y objetivos estratégicos globales
Bajo el liderazgo del representante o coordinador del ACNUR en materia de refugiados, respaldado por el jefe del grupo de trabajo de protección de refugiados, el grupo estratégico principal emprende un análisis conjunto de la situación y formula las hipótesis de planificación generales que deben guiar la respuesta. También revisan de manera conjunta las prioridades de protección y solución y establecen los objetivos estratégicos correspondientes para orientar la respuesta.

Paso 3: Diseñar la respuesta sectorial
El representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR convoca a los organismos de coordinación conjunta del sector y al jefe del grupo de trabajo de protección de refugiados con el fin de proporcionar una orientación de alto nivel para la planificación del sector, en base a las prioridades de protección y solución y los objetivos estratégicos establecidos por el grupo estratégico principal para garantizar una respuesta colectiva que satisfaga las necesidades de los refugiados y potencie la capacidad de todos los agentes. Teniendo en cuenta las prioridades de protección, la estrategia general y trabajando con los asociados en sus sectores, los coordinadores conjuntos sectoriales determinan los objetivos específicos sectoriales, las actividades clave (basadas en las evaluaciones sectoriales) e identifican las lagunas y las necesidades prioritarias.

Los planes sectoriales deben ofrecer:

• Un análisis de la situación del sector;
• Cifras generales de planificación para las poblaciones destinatarias (desglosadas por regiones o ubicaciones, si procede, y, como mínimo, por género y edad);
• Una síntesis de las necesidades y de las vulnerabilidades;
• Una lista de ubicaciones geográficas clave en las que los asociados deben desarrollar las intervenciones;
• Las hipótesis clave que afectan al trabajo del sector (como políticas gubernamentales, necesidades específicas de los refugiados y riesgos relacionados con la protección, cuestiones de seguridad, etc.).
• Necesidades financieras, desglosadas por asociado y sector, en cada país de asilo.

Paso 4: Unificar y revisar el plan
Cuando concluye la elaboración de los planes sectoriales, el representante o el coordinador en materia de refugiados convoca a los organismos de coordinación conjunta del sector y al jefe del grupo de trabajo de protección de refugiados para que revise los planes e identifique las áreas de solapamiento o duplicación. El representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR debe entonces confirmar las necesidades, prioridades y requisitos generales con el grupo estratégico principal, además de con los asociados implicados en la respuesta y la oficina regional correspondiente.

Paso 5: Poner en marcha el plan
Cuando el plan de respuesta se haya validado y acordado por parte de todos los asociados implicados, incluyendo el director regional y sus sedes, el representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR organiza la puesta en marcha formal del RRP, en coordinación con el Gobierno de acogida, los asociados y las partes interesadas correspondientes.

Paso 6: Supervisar el plan
Debe establecerse un marco de supervisión durante la fase de desarrollo del RRP con responsabilidades claras sobre quién debe supervisar, el qué y cuándo. Deben recopilarse los datos acerca del progreso de los asociados y deben coordinarse y publicarse informes regulares del progreso sobre los indicadores clave y los objetivos del RRP. Para los RRP nacionales, las operaciones son las responsables de crear un sistema de supervisión. Para los RRP regionales, la oficina regional/oficina del coordinador en materia de refugiados es la responsable de coordinar la supervisión y la presentación de informes. Es necesario disponer de mecanismos y herramientas para permitir que las operaciones en el país supervisen los resultados colectivos e informen sobre los logros colectivos regularmente. Es crucial establecer temprano un sistema de gestión de la información.

Gestión de la información: en una etapa inicial del proceso de planificación del RRP, el ACNUR reforzará su capacidad de gestión de datos e información de su país. Se crean portales de datos para facilitar la coordinación e intercambio de información entre las partes interesadas implicadas en la respuesta. Debe establecerse un portal en línea interinstitucional de RRP (portales de datos operativos: http://www.data.unhcr.org/) con el apoyo de la sede del ACNUR. Además, el ACNUR tiene un papel de gestor de la información y las operaciones sobre el terreno deben crear actualizaciones operativas interinstitucionales externas para informar sobre el progreso logrado por todos los organismos en los RRP nacionales y regionales, así como actualizaciones específicas del ACNUR.

Paso 7: Seguimiento de los fondos
El ACNUR, como organismo coordinador principal, es el responsable de supervisar la financiación recibida por todos los organismos para los RRP y de compartir las actualizaciones de financiación interinstitucionales. El seguimiento financiero de la respuesta para los refugiados (Refugee Response Financial Tracking (RRFT)) fue desarrollado por el ACNUR y lanzado en 2019 como una plataforma de «ventanilla única» que recopila todos los datos financieros relacionados con los programas para refugiados. Los datos disponibles incluyen fondos recibidos por los organismos implicados en respuestas para refugiados. Incluye financiaciones y presupuestos para planes y convocatorias relacionadas con refugiados, tales como planes de respuesta para refugiados regionales y nacionales. Véase el documento UNHCR, Guide to the Refugee Funding Tracker.

Calendario y plan de acción
Dependiendo de la emergencia de la situación, un nuevo RRP debe completarse en un plazo no superior a 20 días laborables. Dada la importancia de las consultas interinstitucionales y a la comprensión de la complejidad de los retos a los que se enfrentan los asociados implicados, incluyendo la organización de evaluaciones de necesidades adecuadas, este calendario puede ampliarse más para garantizar un plan de respuesta de mayor calidad, especialmente en situaciones más prolongadas donde existen revisiones de planes anuales.

Plan de acción: qué se debe hacer y quién lo lleva a cabo

Cuando se decide elaborar un RRP, el representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR y la oficina regional acuerdan los plazos y el periodo que cubrirá el RRP.

El ACNUR establece un calendario detallado con el Gobierno y los agentes participantes en el país de acogida y define un mecanismo de coordinación para elaborar un RRP. El representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR forma un pequeño grupo estratégico principal compuesto por altos representantes de los organismos clave implicados en la respuesta y convoca una reunión estratégica. Este grupo prepara un análisis de la situación, desarrolla el escenario de planificación y formula las hipótesis, revisa las prioridades de protección y las soluciones y establece los objetivos estratégicos. Todo esto se comunica a los coordinadores sectoriales conjuntos y a otros agentes implicados. Basándose en los criterios establecidos y en colaboración con los organismos clave, el representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR identifica los organismos coordinadores sectoriales conjuntos.

Se prepara un borrador del RRP. También se deben incluir los requisitos financieros de los organismos que participan en la respuesta desglosados por sector. El RRP se basa en las evidencias disponibles y en un análisis de necesidades. Se distribuye un borrador unificado para que lo revise el grupo estratégico principal y todos los organismos que participan en la respuesta, así como las contrapartes gubernamentales.

El representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR determina el proceso de retroalimentación del grupo estratégico principal, los asociados y las contrapartes gubernamentales y proporciona un borrador del RRP unificado a la sede del ACNUR y a la oficina regional para su revisión. A partir de ahí, el representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR comparte el borrador con las sedes centrales de los organismos participantes para más información y retroalimentación. En esa fase, podría organizarse una reunión de validación con todos los asociados implicados.

El representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR, en cooperación con la sede central del ACNUR, revisa e integra los comentarios de otros organismos y prepara el documento final para la puesta en marcha. Tras la aprobación por parte de la sede central del ACNUR y el director de la oficina regional, se termina el RRP. El representante o coordinador en materia de refugiados del ACNUR, en cooperación con la sede central del ACNUR, pone en marcha el RRP y lo presenta donde sea posible con el gobierno de acogida y los asociados, así como con los donantes y otras partes interesadas.

El ACNUR coordina la recopilación de datos de los asociados y oficinas y publica regularmente las actualizaciones sobre el progreso.