Enfoque basado en grupos temáticos

Las grandes crisis humanitarias no relacionadas con refugiados son aquellas:

• En las que las necesidades de las personas afectadas o desplazadas sobrepasan la capacidad que tiene un gobierno para atenderlas
• Caracterizadas por una magnitud y una complejidad tales que justifican una respuesta multisectorial con la intervención de una amplia gama de actores humanitarios

En tales circunstancias, se activan los grupos temáticos, los cuales llevarán adelante una respuesta comandada por el Coordinador Humanitario designado. Los grupos temáticos rinden cuentas ante el Coordinador Humanitario, a través de su entidad responsable, así como ante las autoridades nacionales y personas afectadas por la crisis.

En las emergencias humanitarias provocadas por conflictos o desastres naturales, se puede emplear un enfoque basado en grupos temáticos.

Su objetivo es fortalecer la preparación general del sistema, garantizar la disponibilidad inmediata de materiales y conocimientos técnicos esenciales, y centrarse en la capacidad técnica a través de las siguientes iniciativas:

• Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas. Sus mecanismos mejoran la transparencia en la asignación de recursos, forjan el liderazgo y se centran en el desempeño a nivel operacional, lo que fortalece la rendición de cuentas.
• Aumentar la previsibilidad. Las responsabilidades sectoriales y temáticas están claramente definidas; los mecanismos formales a escala nacional e internacional aportan claridad a ámbitos que, en otro caso, no estarían atendidos.
• Colaborar con las autoridades nacionales y locales. Las autoridades gubernamentales son las principales responsables. Los actores humanitarios deben comprometerse activamente con ellas y brindarles la asistencia necesaria para que dirijan o asuman de forma gradual la ejecución de la operación, la coordinación y el monitoreo de la protección, la asistencia y las soluciones para las personas desplazadas internas.
• Incluir a las comunidades afectadas. Los actores humanitarios deben rendir cuentas ante las poblaciones afectadas. Deben consultar a las poblaciones que reciben asistencia y mantener diálogo con ellas. Las comunidades afectadas ayudan a determinar cuáles son las mejores respuestas a los problemas que las aquejan.
• Emprender actividades de promoción más eficaces. Cuando los grupos temáticos, de forma individual o colectiva, se pronuncian sobre cuestiones de interés común junto a grupos afectados que suelen no ser escuchados, la promoción de intereses se vuelve más eficaz.
• Planificación estratégica y operativa conjunta. Los procesos formales de coordinación dentro de los grupos temáticos y entre ellos aumentan la eficiencia y mejoran la eficacia.

Centralidad de la protección
La Declaración de 2013 de los Directores del IASC sobre la centralidad de la protección para la acción humanitaria se considera un compromiso fundamental de los Coordinadores Humanitarios, los equipos humanitarios en el país y los grupos temáticos, ya que en ella se afirma que, si bien los gobiernos son los principales responsables de proteger a las personas durante las emergencias humanitarias, los actores humanitarios deben proteger a las personas y respetar y promover sus derechos humanos de conformidad con la legislación internacional sobre derechos humanos y el derecho internacional humanitario, así como con otras normas de protección reconocidas a nivel internacional. Los equipos humanitarios en el país deben desarrollar una estrategia de protección específica que comprenda la preparación, todos los aspectos de la respuesta humanitaria y las soluciones. Se espera que el grupo temático de protección facilite análisis y brinde respaldo al equipo humanitario en el país durante la preparación de esta estrategia.

Activación de grupos temáticos. Solo el Coordinador del Socorro de Emergencia, con el beneplácito de los Directores del IASC, puede activar los grupos temáticos. En 2018, la respuesta ampliada del conjunto del sistema humanitario reemplazó el procedimiento anterior de activación de emergencia, al que se le denominaba como “nivel 3”. La respuesta ampliada del IASC consiste en una movilización de todo el sistema ante situaciones que surgen repentinamente o se deterioran rápidamente en un país o región determinados, y se declara cuando la capacidad nacional o regional para dirigir, coordinar y prestar asistencia humanitaria no es acorde a la dimensión, complejidad y urgencia de la crisis. Se utilizan cinco criterios para determinar si una emergencia requiere una activación del sistema en su conjunto: dimensión, urgencia, complejidad, capacidad y riesgo de fracasar en la prestación eficaz de asistencia a las poblaciones afectadas.

Algunos de los principales pasos son:

1. Realizar consultas con los Directores del IASC.
2. Movilización de las capacidades de respuesta de las entidades responsables de los grupos temáticos.
3. Despliegue inmediato de equipos de coordinación de grupos temáticos que tengan experiencia en gestión de la información y capacidad de brindar una respuesta ampliada.
4. Activación de los grupos temáticos, incluidas las entidades responsables designadas.
5. Otorgación de facultades al Coordinador Humanitario.

El Coordinador Humanitario:

• Dirige al equipo humanitario en el país durante la evaluación rápida inicial de grupos múltiples, de la que se desprende una declaración estratégica y un plan de respuesta.
• Dirige las solicitudes de asignaciones del Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia.
• Busca consenso en el equipo humanitario en el país al momento de tomar decisiones esenciales, pero tiene la facultad de ultimar los detalles finales de las propuestas.
• Pone al Coordinador del Socorro de Emergencia al corriente de los problemas de desempeño de las entidades responsables de los grupos temáticos, quien, a su vez, puede someterlas a consideración de los Directores del IASC.
• Se asegura de que la coordinación, así como la prestación, supervisión y presentación de informes se desarrollen de manera eficaz.

La participación del ACNUR en los debates iniciales sobre la activación de los grupos temáticos a nivel nacional es crucial. En esta etapa, el ACNUR debe expresar su disposición y compromiso para liderar determinados grupos temáticos y activar mecanismos internos que permitan el rápido despliegue del personal correspondiente.

Estructura de coordinación
El Coordinador Humanitario, con el apoyo del gobierno de acogida, es quien lidera la respuesta basada en grupos temáticos. En instancias superiores (por lo general, en el equipo humanitario en el país), los grupos temáticos son representados por el jefe a nivel nacional de la entidad responsable del grupo temático. Por ejemplo, el Representante del ACNUR actuará en nombre de los grupos temáticos de protección, alojamiento y coordinación y gestión de campamentos en caso de que el ACNUR haya asumido su liderazgo. La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) respalda las labores de coordinación que desempeña el Coordinador Humanitario y suele convocar reuniones de coordinación entre grupos temáticos en las que participan sus coordinadores a nivel nacional.

Funciones principales de un grupo temático
A nivel nacional, un grupo temático cumple seis funciones básicas:
1. Respaldar la prestación de servicios, facilitando un espacio o tribuna para i) acordar enfoques que estén en sintonía con el plan de respuesta humanitaria y las prioridades estratégicas, y ii) desarrollar mecanismos que eliminen las duplicaciones.

2. Contribuir a las decisiones estratégicas del Coordinador Humanitario o el equipo humanitario en el país mediante: i) la coordinación de evaluaciones de necesidades; ii) la identificación de lagunas y obstáculos intra- e intersectoriales, lo que abarca también cuestiones transversales, así como las formas de subsanarlos; y iii) la formulación de prioridades a partir de este análisis.

3. Planificar y desarrollar i) estrategias, lo que incluye planes para los grupos temáticos, con objetivos e indicadores, dentro de la estrategia de respuesta global; ii) acuerdos de adhesión a las normas; y iii) medios para satisfacer las necesidades de financiación.

4. Defender los intereses de los integrantes del grupo temático y de las personas afectadas mediante la identificación de sus preocupaciones, lo que, a su vez, sirve de base para los mensajes y las acciones del Coordinador Humanitario y del equipo humanitario en el país.

5. Supervisar y reportar la estrategia, las necesidades, las actividades y los resultados del grupo temático, y recomendar medidas correctivas cuando sea necesario.

6. Encargarse de los planes de contingencia y las acciones de preparación, y enfocarse en el desarrollo de capacidades cuando el grupo temático disponga de recursos para ello.

Desde el inicio de una respuesta humanitaria, cada grupo temático es también responsable de transversalizar la protección y seguir un enfoque orientado a encontrar soluciones.

La gestión de la información es fundamental para la coordinación y para el enfoque basado en grupos temáticos. Se espera que las entidades responsables presten asistencia para la gestión de la información a sus grupos temáticos o identifiquen las necesidades que estos presentan en esta área. Existe un documento denominado “Orientación operacional sobre las responsabilidades de los líderes de grupo/sector y la Oficina de la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) en la gestión de la información”. De acuerdo con esta orientación, las entidades responsables de los grupos temáticos se encargan de coordinar la información dentro de sus respectivos grupos, mientras que OCHA se encarga de coordinar la información entre todos los grupos temáticos.

Función de las partes interesadas

Gobierno y actores nacionales. En virtud de la Resolución 46/182 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (del 19 de diciembre de 1991), el Estado afectado, que comprende al gobierno y sus instituciones oficiales, es el principal responsable de iniciar, organizar, coordinar y ejecutar la asistencia humanitaria en su territorio.

El Comité Permanente entre Organismos. El IASC es un foro interinstitucional para la coordinación, el desarrollo de políticas y la toma de decisiones que reúne a los principales socios humanitarios de las Naciones Unidas y otros organismos. El IASC, bajo el liderazgo del Coordinador del Socorro de Emergencia, desarrolla políticas humanitarias, define responsabilidades en todas las áreas de asistencia humanitaria, identifica y solventa las lagunas en la respuesta, y aboga por la efectiva aplicación de los principios humanitarios.

El Coordinador del Socorro de Emergencia. La función del Coordinador del Socorro de Emergencia es asumida por el Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios, quien dirige el IASC. El Coordinador del Socorro de Emergencia es el responsable de supervisar las respuestas a emergencias complejas que requieren asistencia humanitaria de las Naciones Unidas. En los países afectados por desastres o conflictos, el Coordinador del Socorro de Emergencia puede nombrar a un Coordinador Humanitario. El Coordinador del Socorro de Emergencia se procura ante el IASC la aprobación de las propuestas del Coordinador Humanitario en lo que respecta a la activación de los grupos temáticos y el nombramiento de sus entidades responsables. La responsabilidad del Coordinador del Socorro de Emergencia no atenúa la responsabilidad que se le confiere por mandato al Alto Comisionado relativa a los refugiados.

Coordinador Humanitario. Cuando se produce una crisis, el Coordinador Humanitario de un país es responsable de evaluar si se justifica una respuesta internacional y, en caso afirmativo, de garantizar que esté bien organizada. Los coordinadores humanitarios rinden cuentas ante el Coordinador del Socorro de Emergencia. A nivel nacional, asumen el liderazgo del equipo humanitario en el país y, por tanto, deciden los mecanismos de coordinación más adecuados para una crisis, teniendo en cuenta el panorama local. Debe decidirse mediante un acuerdo qué grupos temáticos se conformarán y cuáles serán las organizaciones que los dirigirán.

Equipo humanitario en el país. El equipo humanitario en el país es un foro estratégico y operacional de supervisión y toma de decisiones establecido y dirigido por el Coordinador Humanitario. Congrega a representantes de las Naciones Unidas y ONG; el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja suele asistir en calidad de observador. Los organismos designados como responsables de grupos temáticos representan a estos grupos y a sus organizaciones ante el equipo humanitario en el país. El equipo humanitario en el país es responsable de llegar a acuerdos sobre las cuestiones estratégicas que entran en juego en la acción humanitaria.

Entidades responsables de los grupos temáticos. Los jefes de las entidades responsables de los grupos temáticos rinden cuentas ante el Coordinador Humanitario.

• Se aseguran de que se establezcan mecanismos de coordinación y de que se les preste el apoyo adecuado.
• Sirven como primer punto de contacto para el gobierno y el Coordinador Humanitario.
• Son los proveedores de última instancia de sus respectivos grupos temáticos.

Nota. El término “proveedor de última instancia” que utiliza el IASC “implica que la entidad responsable del grupo temático se compromete a hacer todo lo que esté a su alcance para garantizar una respuesta adecuada y apropiada. Esto implica convocar a todos los socios humanitarios relevantes para solventar las lagunas cruciales y, en caso de que ello no sea posible, dependiendo del apremio y de la accesibilidad, la seguridad y la disponibilidad de financiación, la entidad responsable del grupo temático podría verse en la necesidad de subsanar la deficiencia por sus propios medios”.

Coordinadores de grupos temáticos. Los coordinadores de los grupos temáticos se encargan de garantizar que estos cumplan su función en lo que respecta a la evaluación de las necesidades, la planificación de la respuesta, el establecimiento de estrategias o enfoques, la provisión de orientación política u operacional, la coordinación de las respuestas sobre el terreno, la colaboración entre grupos temáticos, la gestión de la información, el seguimiento y la evaluación, la comunicación con donantes y gobiernos , la promoción de intereses, etc., tal y como se establece en el Módulo de referencia para la coordinación de grupos temáticos (clusters) a nivel nacional (del IASC). Los coordinadores de los grupos temáticos cooperan a través del Grupo de Coordinación entre Grupos Temáticos para lograr los siguientes objetivos: ofrecer una respuesta humanitaria eficaz, eficiente y conjunta que produzca resultados significativos en el ámbito de la protección, de conformidad con la política de protección del IASC; alcanzar un entendimiento común respecto a las necesidades, fundamentado en análisis exhaustivos sobre protección y género; y acordar una estrategia conjunta para satisfacer las necesidades. Proporcionan sesiones informativas al equipo humanitario en el país y plantean cuestiones estratégicas con el fin de debatirlas en esa instancia. Para más información, véase “Standard Terms of Reference for Inter-Cluster (Sector) Coordination Groups” (Términos de referencia para los grupos de coordinación entre grupos temáticos [sectores]) (2017).

Liderazgo compartido. El IASC recomienda que el liderazgo del grupo temático a nivel nacional refleje los acuerdos globales. Por consiguiente, el ACNUR debe liderar el grupo de protección y, en situaciones de conflicto, los grupos de alojamiento y de coordinación y gestión de campamentos. Cuando sea apropiado, los gobiernos deberían asumir coliderar los grupos temáticos. La práctica ha demostrado que nombrar a ONG para presidir de forma conjunta un grupo temático suele fortalecer las asociaciones, las actividades de promoción de intereses y la distribución de la información, y, por consiguiente, la respuesta en su conjunto. Cuando una ONG copreside un grupo temático, debe dotar al equipo de coordinación de dicho grupo con miembros de su personal, de modo que estos ocupen funciones que complementen y mejoren la capacidad del grupo temático. Debe evitarse nombrar a dos organismos de las Naciones Unidas para codirigir grupos temáticos, ya que esto no beneficia la apropiación de responsabilidades ni la sostenibilidad de la coordinación; todo lo contrario: disminuye la rendición de cuentas y obstaculiza la toma de decisiones. Los grupos temáticos globales deben ser consultados sobre las consideraciones de los colíderes o copresidentes antes de la activación del grupo temático. Para obtener información orientativa del IASC acerca del liderazgo de los grupos temáticos, véase la sección “Procedimientos de activación” (pág. 10) del Módulo de referencia para la coordinación de grupos temáticos (clusters) a nivel nacional (del IASC).

OCHA. OCHA colabora estrechamente con las entidades responsables de los grupos temáticos mundiales y las ONG para desarrollar políticas, coordinar asuntos transversales a los grupos temáticos, difundir orientaciones operacionales y organizar la asistencia sobre el terreno. Sobre el terreno, ayuda a garantizar que el sistema humanitario funcione eficientemente y fortalece el liderazgo del Coordinador Humanitario. OCHA ofrece orientación y apoyo al Coordinador Humanitario y al equipo humanitario en el país, y facilita, de ser necesario, la coordinación entre grupos temáticos en todas las fases de la respuesta, incluida la evaluación de las necesidades, la planificación conjunta y el seguimiento y la evaluación.

Los grupos temáticos se benefician cuando cuentan con una participación amplia y representativa. Sin embargo, puede ser muy difícil administrarlos si tienen demasiados miembros o si estos son transitorios. En tales casos, el nombramiento de un grupo de asesoramiento estratégico o de grupos de trabajo técnicos más pequeños puede mejorar su rendimiento.

Compromisos mínimos de participación. Las organizaciones locales, nacionales o internacionales que se afilien a grupos temáticos se comprometen a:

• respetar los principios humanitarios y de asociación;
• participar en iniciativas destinadas específicamente a mejorar la rendición de cuentas ante las personas afectadas y la protección contra la explotación y los abusos sexuales;
• involucrarse sistemáticamente en la labor colectiva del grupo temático y poner a su disposición la capacidad para ello;
• aprovechar al máximo los recursos y compartir información sobre los recursos de la organización;
• asumir responsabilidades de liderazgo según sea necesario y según lo permita la capacidad y los mandatos; y
• ayudar a desarrollar y dar difusión a acciones de promoción de intereses y mensajes para las audiencias correspondientes.

Los compromisos mínimos no se deben seguir al pie de la letra, sino que han de adaptarse a las necesidades y al contexto. Los grupos temáticos a nivel nacional deben consultar el módulo de referencia para la coordinación de grupos temáticos cuando elaboren o actualicen sus términos de referencia o compromisos.

El papel y las responsabilidades del ACNUR

Dentro del sistema del IASC, el ACNUR (co)dirige tres grupos temáticos:

Protección. El ACNUR dirige el grupo temático de protección en situaciones de conflicto y ante desplazamientos a raíz de desastres naturales, siempre y cuando tenga presencia en el país, el gobierno le haya pedido asumir dicho liderazgo y se cuente con aprobación interagencial. Este grupo temático se ocupa de “ámbitos de responsabilidad” que se atribuyen al Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) en el caso de la violencia de género; a UNICEF en el caso de la protección de menores; al Servicio de las Naciones Unidas de Actividades relativas a las Minas (UNMAS) en el caso de las acciones para contrarrestar las minas; y al Consejo Noruego para Refugiados en el caso de vivienda, tierras y propiedad. En reconocimiento de la centralidad de la protección para lograr el objetivo de cualquier respuesta humanitaria, el grupo temático de protección asesora al Coordinador Humanitario y al equipo humanitario en el país, y trabaja con todos los grupos para reforzar la protección y las respuestas basadas en los derechos humanos.

Coordinación y gestión de campamentos. En situaciones relacionadas con personas desplazadas internas, el ACNUR dirige este grupo temático. En casos de desastres naturales, la dirección pasa a manos de la OIM. El grupo temático de coordinación y gestión de campamentos no promueve ni establece campamentos ni entornos colectivos similares de manera automática. Por el contrario, busca crear y preservar condiciones de dignidad y niveles de vida y de servicio adecuados para las poblaciones desplazadas, ya sea que vivan en entornos colectivos planificados o espontáneos.

Alojamiento. En situaciones de conflicto, el ACNUR lidera este grupo temático. En situaciones de desastres naturales, lo dirige la Federación Internacional. Si la Federación Internacional no tiene presencia en el territorio o no puede asumir el liderazgo del grupo temático ni bien se produce un desastre natural, el ACNUR puede dirigirlo de forma provisoria, hasta que la Federación Internacional esté preparada para hacerlo. Dado que el ACNUR, a diferencia de la Federación Internacional, recibe financiación del Fondo Central para la Acción en Casos de Emergencia, puede contribuir al sector de alojamiento con dichos fondos durante desastres naturales. Las operaciones en los países deben consultar al Grupo Temático Mundial de Alojamiento en tales circunstancias.

Cuando surgen nuevas situaciones de emergencia, los representantes del ACNUR en los países consultan con sus respectivas oficinas regionales y participan en las deliberaciones sobre la activación de los grupos temáticos, celebradas por el equipo humanitario en el país o el equipo de las Naciones Unidas en el país. Cuando se activa un grupo temático dirigido por el ACNUR, de acuerdo con los compromisos y responsabilidades del IASC, las oficinas del ACNUR deben estar preparadas para aportar recursos a la coordinación del grupo temático, lo que incluye capacidad de coordinación a nivel nacional y local, y apoyo para la gestión de la información. No es una buena práctica, y, por tanto, debe evitarse, fusionar grupos temáticos (p. ej., alojamiento, artículos no alimentarios y gestión y coordinación de campamentos).

Las operaciones en los países deben consultar a los grupos temáticos globales antes de tomar las medidas necesarias para fusionarlos.

Lo que se recomienda es buscar, siempre que sea posible, sinergias entre tres grupos temáticos; ello supone garantizar que las estrategias, las iniciativas y los mensajes operen de manera armoniosa entre los grupos temáticos de protección, refugio y coordinación y gestión de campamentos. En concreto, esto puede significar:

• acordar áreas geográficas prioritarias y armonizar estrategias, enfoques y actividades;
• establecer una colaboración y un mecanismo de comunicación conjunta entre los actores humanitarios y del desarrollo, y, de ser necesario, entre los actores de paz que trabajan en una zona;
• realizar evaluaciones sectoriales conjuntas;
• armonizar, en la medida de lo posible, las cadenas de resultados expuestas en los planes de respuesta humanitaria de los grupos temáticos con las del ACNUR;
• asegurarse de que el ACNUR y los grupos temáticos posean capacidades de gestión de la información diferenciadas; y
• procurar recursos en común, como servicios de traducción y otros tipos de servicios, para las actividades de los grupos temáticos.

Para más información interna del ACNUR, véase la herramienta de planificación de la implementación para contextos de desplazamiento interno (Building Blocks).