国际人道主义与发展协调架构

方法或系统的基本原理或目标

最近的人道主义紧急情况要求采取更大规模、更复杂的人道主义应对措施。人道主义行动者也需要对其服务对象更加负责。公众对人道主义行动的关注不断增加。这些因素都在促使各方努力提高联合国协调工作的效率。

联合国难民署不以追求有效协调为最终目的，而是欲借其以充分发挥难民署及其伙伴对保护、提供人道主义应对措施、流离失所解决方案的积极影响。

多年以来，难民署和其他机构都在促进人道主义行动与发展之间的联系。《难民问题全球契约》认识到了这个问题，提倡增强互补性的工作方式，并强调需要让发展行动者参与进来。从准备阶段开始就应与发展联系起来，而当各国摆脱紧急阶段、转而进入以生计和就业等发展问题为主的阶段时，这种联系尤为重要。

政策、战略和/或指导

行政首长协调理事会

联合国系统行政首长协调理事会 (CEB) 是联合国成立时间最长和级别最高的协调论坛。它每半年举行 1 次会议，由联合国秘书长主持。

针对行政首长们负责的各个领域，它为整个系统提供广泛的指导、协调和战略方向。在确保尊重各组织的独立职责的同时，它强调机构间的优先事项和举措。CEB 由 31 个联合国实体组成，包括联合国、联合国基金和计划署的行政首长、布雷顿森林机构等专门机构（世界银行和国际货币基金组织）以及相关组织（WTO、IOM、和 IAEA）。

CEB 通过两个高级别委员会开展工作：高层计划委员会 (HLCP) 和高层管理委员会 (HLCM)。

难民署是 CEB 的成员，并属于其三大组成支柱；高级专员是其代言人。

联合国改革

联合国秘书长 (SG) 已经发起了雄心勃勃的改革议程，以提高联合国在和平与安全、人权和发展这三大支柱领域的工作绩效。总体而言，该改革议程期望将当前零碎、集权化或过程繁琐的工作方法调整为整体、分权和结果导向的方法，从而提高总部和外地的工作成效。

2017 年，秘书长发起了三项改革，以加强联合国发展系统 (UNDS)、联合国（内部）管理以及联合国维和能力（其和平与安全架构）。秘书长也在审查联合国的性别政策，以便加强性别平等，促使联合国更好地防止性剥削和性虐待，完善反恐架构的各个组成部分以及联合国的举报政策。必须指出，难民署强烈支持复兴联合国发展系统的努力，因为这对弥合人道主义/发展鸿沟和提供可持续的人道主义应对措施至关重要。

秘书长已将"预防"置于改革工作的核心地位。他的预防愿景要求联合国系统竭尽所能以帮助各国避免危机的爆发，因为危机将给爆发国人民的生活造成沉重的打击、破坏国家机构并削弱它们实现和平与发展的能力。预防措施的主要内容：尽早发现风险；加强外交；加快联合国发展工作；以及加强成员国的参与。为了实现这些目标，必须优先采取努力，向安理会、联合国大会、ECOSOC 和建设和平委员会等相关政府间机构和机制提出预防问题。秘书长已组建了高级调解咨询委员会，以便向他提供有关调解举措的建议，并为世界各地的具体调解工作提供支持。该委员会由 18 位现任和前任全球领导人、高级官员和专家组成。他还应依靠由所有秘书处机构负责人组成的秘书长执行委员会，该委员会应提出并讨论重大风险问题，并寻求总体风险缓解和预防策略。

针对和平与安全问题，系列广泛的措施旨在确保：共享风险分析和应对措施；妇女和青年有意义地参与和平工作；和平资金的增加（包括支持建设和平基金的"量子飞跃"）；和平伙伴关系成倍增加，其中包括与区域和次区域组织以及与世界银行的伙伴关系。

此外，安理会正在领导对联合国维和行动 (PKO) 的重大审查工作，这可能会改变秘书处管理联合国内部和平与安全职能的方式。管理改革主要侧重于联合国秘书处。它们致力于提高系统的效率、透明度和问责制，对某些人来说，该系统通常行动缓慢、反应迟钝和无效。当前的联合国改革过程正在采取步骤以便：审查和简化人力资源程序，以提高员工招聘、部署和发展的质量和速度；实现性别平等；改善员工队伍的规划、培训和发展，特别关注领导者和管理者的形象；重新关注联合国的信息和通信技术战略；以及改善全球供应链管理。在三个改革领域中，UNDS 的改革目前对难民署在国家层面的业务影响最为直接。在"2016 年四年期全面方案审查"启动 UNDS 改革进程后，秘书长发表了报告（含有行动建议），其中大多数建议已在 2019 年 5 月关于 UNDS 改革的联合国大会决议中获得成员国批准。

联合国可持续发展集团 (UNSDG)

UNSDG 在全球层面提供了共同制定政策和做出决策的论坛。它指导、支持、跟踪和监督 165 个国家和地区的发展行动的协调工作。它汇集了 36 个参与发展行动的联合国基金、署、专门机构、部厅。

UNSDG 当前的战略重点是：协助各国更快地实现"可持续发展目标"并贯彻"2030 年可持续发展议程"；协助国家伙伴履行其人权义务，并将人权原则和国际标准纳入联合国的工作；提供有效的支持，以帮助危机中和危机后的国家建立具有复原力的社会并实现可持续的复苏。

UNSDG 当前的战略方针是：在整个联合国发展系统中推行协调一致的发展目标，以提高透明度和问责制；确保驻地协调员系统具有参与性、合议性并相互问责；更迅速地简化和协调业务惯例；发展有效的伙伴关系和促进更广泛的多利益攸关方参与；加强能力建设，将其作为联合国发展系统的核心职能；并更彻底地整合规划、方案制定和政策。

应由各种工作机制——工作组和任务小组——来推动实施 UNSDG 的战略优先事项和工作计划，这些工作机制侧重于促进全系统的规范、标准、政策以及行动效率。

UNSDG 每年举行两次会议，由联合国常务副秘书长阿米娜穆罕默德女士主持，她代表联合国秘书长主持 UNSDG 的工作。UNDP 署长阿奇姆施泰纳先生担任副主席。

UNSDG 由 UNSDG 成员实体的行政首长组成。 UNSDG 副主席负责召集 UNSDG 核心小组，其成员包括 DESA、FAO、ILO、 UNDP、UNFPA、UNHCR、UNICEF、联合国妇女署、WFP、WHO、各区域经济委员会轮值主席和 UNSDG 战略成果小组主席。

驻地协调员

新的驻地协调员系统 (RCS) 仍然侧重于可持续发展；其首要目标是"消除各种形式和层面的贫困"。截止 2019 年 1 月，它是独立的（独立于 UNDP）。驻地协调员 (RC) 通过联合国副秘书长向秘书长报告。联合国秘书处的联合国发展协调办公室 (DOCO) 将管理和监督该系统，并向副秘书长报告。RC 在执行《联合国可持续发展合作框架》(UNSDCF) 时，有权领导联合国国家工作队 (UNCT)，并协助各国实施《2030 年可持续发展议程》。在这种情况下，他们有权:

• 确保机构发展方案完全契合国家发展需要和优先事项以及 UNSDCFE。
  
• 确保机构间集合发展筹资用于推进国家优先事项。
  
• 协调联合国的各项发展行动，支持各国努力实施《2030 年议程》。
  
• 评估联合国国家工作队负责人的绩效。
  

如果需要国际人道主义援助，而又没有指定单独的人道主义协调员或牵头机构，那么，RC 将领导和协调联合国和其他相关人道主义行动者的应对工作。在难民危机中，难民署是指定的牵头机构，负责领导应对工作。为了促使 RC 能够连贯有效地部署和协调联合国的发展对策，难民署应向 RC 简单介绍这项工作的方方面面。

UNCT 机构的责任

UNCT 成员对其职责范围内的相关事项负责并向各自机构报告。他们还应定期向 RC 汇报各自机构的活动，以及各自机构在如何促进 UNSDCF 的集体成果。UNCT 负责人也要向 RC 报告。根据 UNDS 的近期决议，他们如今必须报告与 UNSDCF 有关的所有活动。

资金

新系统的资金来源如下：

• 针对联合国发展相关活动严格指定用途的非核心捐款征收 1% 的协调费，从捐款源头中扣除。
  
• 将联合国各实体之间根据现有 UNSDG 安排分摊的金额翻倍。
  
• 发展系统实体。
  
• 向专项信托基金提供的自愿、可预测的多年期捐款，该基金将为初期提供资金。
  

此外，还设立了"2030 年议程联合 SDG 基金"。它将获得自愿捐款，用于实施有助于实现 SDG 举措的国家级项目。其目标是每年筹集和支付 2.9 亿美元。由于在 2019 年底没有达到该目标，因此 2020 年筹资方式可能会做出调整。
区域结构
区域发展结构（联合国机构的区域办事处、区域 UNSDG、区域经济委员会）正在逐步恢复活力。联合国可持续发展集团 (UNSDG) 协调全球和区域的联合国发展方案。它提供监督、指导和能力建设工作，处理与国家级行动相关的政策指导问题，并支持驻地协调员系统。
联合国国家工作队
联合国国家工作队在国家层面安排联合国机构间合作和决策。UNCT 包括联合国系统内为发展、紧急情况、恢复和过渡而开展业务活动的每个实体。其主要目的是确保 UNCT 成员在驻地协调员系统内进行规划和合作，以取得明显成果，支持政府的发展议程。

联合国驻地协调员 (RC) 是联合国秘书长针对发展问题的指定代表。RC 领导 UNCT。UNCT 每月至少开会 1 次，以便通过协商程序做出决策。UNCT 所有成员对 RC 和 UNCT 共同负责，并直接对各自的组织负责，按照 UNSDCF 和联合 UNCT 工作计划取得工作成果。

难民署可以利用 UNCT 机制发挥其保护领导作用，倡导将难民纳入 UNSDCF。建议开展宣传活动，既让 UNCT 成员协力支持难民署的宣传目标，又确保将难民署关注人员纳入 UNSDCF 和其他国家规划机制中。
联合国可持续发展合作框架
UNSDCF 是关于 UNCT 的一项多年战略计划框架。每个国家的 UNSDCF 都旨在推出共同的目标、战略和时间表，从而精简国家层面的联合国发展计划；制定过程中应与国家政府密切合作。如果世界银行协助发展方案，它也可以参加 UNSDCF。

UNSDCF 过程应从共同国家分析 (CCA) 入手。CCA 确定需求和可实现的变化。它为 UNSDCF 的变革理论提供了重要的依据，并为联合国发展援助战略框架 (UNDAF) 设定了方向和内容。CCA 应具有前瞻性。在进行这些分析时，联合国系统会利用其召集权与政府和其他利益攸关者协商和互动。分析本身是联合国的分内之事，不需要政府的正式认可。同时，在制定 CCA 时，也有机会与该国的主要行动者建立合作伙伴关系，包括国际金融机构、民间社会组织和私营部门。

与人道主义和难民规划活动不同的是，UNSDCF 不包括 NGO 或民间社会方案，尽管可以与这些组织进行磋商，而且它们也可以成为执行伙伴。机构间人道主义计划、机构间常设委员会牵头的人道主义应对计划 (HRP) 和难民署牵头的难民应对计划 (RRP) 将继续保持独立，但三者应尽可能补充 UNSDCF。
机构间常设委员会 (IASC)
IASC 是根据《联合国大会第 46/182 号决议》于 1992 年成立的全球人道主义论坛。它由主管人道主义事务的副秘书长以及兼任 OCHA 负责人的紧急救济协调员 (ERC) 领导，其成员包括与联合国系统有联系的业务组织。长期受邀者包括红十字国际委员会 (ICRC)、红十字会与红新月会国际联合会 (IFRC)、国际志愿机构理事会 (ICVA)、InterAction、OHCHR、世界银行集团和联合国境内流离失所者人权特别报告员。实际上，"成员"和"长期受邀者"没有区别，自1992 年以来参加的机构数量已经大幅度增加。IASC 的主要目的是协调 IASC 成员和其他人道主义行动者的活动，分派责任并共享资源和知识，并藉此来提高人道主义行动的有效性。IASC 制定并商定全系统的人道主义政策，解决人道主义机构之间的争端或分歧，或针对全系统人道主义问题的争端或分歧。

合作伙伴的职责

难民署在 IASC 中的作用概述

• IASC 系统处理难民以外的人道主义问题。《联合国大会第 48/116 号决议》（1993 年 12 月）为难民署援助境内流离失所者 (IDP) 提供了法律基础。它得到了《2005 年人道主义改革》的支持，而这又孕育出了群组方法和《改革议程》。难民署积极参与 IASC。它领导保护群组，并共同领导营地协调/营地管理群组 (CCCM) 以及住房群组。（涉及住房时，难民署在冲突局势中处于领导地位，IFRC 在自然灾害中处于领导地位。）
  
• 难民署是 IASC 的负责人（机构负责人）。
  
• 对外关系司的伙伴关系和协调处应代表难民署参加 IASC 工作组会议。
  
• 紧急情况、安全和供应司在紧急情况主任小组中代表难民署。
  
• 难民署作出了坚定承诺，将履行其全球和国家群组的职责和义务，并向 ERC 进行报告。
  

应记住，根据新的 IDP 政策：

• 难民署将始终努力领导保护群组。然而，由于难民署并非在所有国家都开展业务，在自然灾害情况下，经过同行同意以后，领导权可能分配给在该国拥有较强能力的其他机构（如 UNICEF、OHCHR 或 UNFPA）。
  
• 在被迫流离失所的情形下，难民署将努力领导住房和 CCCM 群组。总体来说，难民署不赞成合并这些群组，因为每个群组都需要不同的技术专业知识。
  
• IASC/ERC 不领导难民事务，难民事务应由难民署专管并直接向联合国大会报告。（ERC 针对 IASC 事宜向联合国秘书长报告。）
  
• 针对 IDP 和自然灾害，ERC 应通过 IASC 启动以群组为基础的应急行动。ERC 无权宣布难民紧急行动。同样，难民署不能主动发布全系统范围的紧急情况声明或发起群组协调工作。
  

宣布提高紧急情况的级别属于 IASC 的核心职能。2018 年 11 月，针对"全系统扩大行动"的协议取代了此前启动"3 级紧急情况"的安排。IASC"全系统扩大行动"应启动整个 IASC 人道主义系统，以应对国家或地区的突发危机或者快速恶化的局势。如果当地或区域领导、协调和提供人道主义援助的能力不足以应对危机的规模、复杂程度和紧急程度时，需要启动"全系统扩大行动"。决定是否启动"全系统扩大行动"的五项标准：规模、紧急程度、复杂程度、以及不能为受影响人群提供有效援助的风险。

主要步骤包括：
1. 征询 IASC 负责人。
2. 调动群组领导机构的应急能力。
3. 立即部署群组协调团队，要求具有信息管理专业知识，有能力扩大行动规模。
4. 启动群组，包括指定领导者。
5. 人道主义协调员的任命和授权。HC：

• 领导人道主义国家队 (HCT)。HCT 应起草多部门快速评估 (MIRA)，并用它来制定战略声明和应急计划。
  
• 牵头向中央应急基金 (CERF) 申请拨款。
  
• 就关键决策向 HCT 寻求建议，但拥有最终决定权。
  
• 与 ERC 提出群组领导工作中的任何问题，以便与 IASC 负责人进行讨论。
  
• 监督各方有效地协调、交付、监测、报告及评估（应对措施）。
  

重要过程
世界人道主义峰会
UNHCR 参加了联合国秘书长于 2016 年 5 月在伊斯坦布尔召集的世界人道主义峰会。

除了认同《人道议程》五项核心责任下的 32 项承诺外，难民署还做出了 33 项单独承诺，并加入了若干倡议。其中，难民署承诺引导机构间努力，在人道主义行动中以保护为核心，确保一如既往地应对境内流离失所情况，并为结束无国籍状态做出积极的努力。

在这次峰会中，主要捐助者和人道主义组织批准了"大谈判"。根据难民署对于"大谈判"的承诺，难民署正在进行内部改革，以提高其效力、效率、透明度和问责制。这次峰会也签署了《行动承诺》，呼吁采取"新的工作方式"。难民署将优先履行该承诺。通过《人道议程》平台，难民署每年将报告其在实现这些承诺方面的进展情况（网址：https://www.agendaforhumanity.org/stakeholder/282）。

《行动承诺》："新的工作方式"和集体成果
鉴于 SDG 已承诺减少风险和漏洞以便不遗弃任何人并满足各种需求，"新的工作方式"已成为 UN 和 IASC 的共同承诺。基于重大全球进程，包括《2030 年可持续发展议程》、世界人道主义峰会、《难民问题全球契约》[《促进安全和有序移民契约》以及"维持和平"的两项决议，采用新的工作方法对于人道主义行动和发展行动来说都是当务之急。从难民署的角度来看，其目标应该是改善保护环境，促进和平并预防冲突。为了减少长期危机对受影响人口的影响，既有必要满足迫切的需求，也必须进行中长期投资以减少受影响社区面临的长期漏洞和风险。

人们普遍认识到，援助行动者必须改善自己的思想和工作方法，以便更加协调地解决有关问题。通过采用"集体结果"分析和"全社会"方法，可以将传统上互不相干的部门和干预时间框架整合起来。IASC 预计在 2020 年发布《集体成果指南》。

集体成果分析旨在利用不同机构所具有的比较优势，从而超越传统思维和部门壁垒，以及态度、体制和资金方面的其他障碍。在实践中，参与机构基于对背景和风险（短期、中期和长期）的联合分析来确定集体愿景，并根据参与各方交付不同成果的相对能力（比较优势）来商定战略、角色和责任。必须记住，比较优势的定义包括某个机构的职责、能力和行动力。

具体而言，HCT 和 UNCT 通过以下方式应用"新的工作方式"：
1. 共同分析可预测的情况和问题。
2. 以更具包容性和连贯性的方式进行规划并拟定方案，以便人道主义和发展参与者能够商定集体成果。
3. 加强领导和协调。
4. 引入能够支持集体成果的筹资方式。

采用集体成果方法意味着以下目标：实现持久的积极变化，并尤其要减少漏洞和风险，以免需要在未来采取人道主义干预措施。在大多数情况下，实现这些目标需要采取多年行动。"积极变化"可能涉及到人道主义、发展以及和平建设。人道主义行动可能继续具有现实意义，但在实施时应促进持久的积极变化。

难民协调
根据《章程》，难民署应根据联合国大会 (GA) 的授权，为难民提供国际保护并为其寻求长期解决方案。就此而言，它是难民保护问题的领导机构，负责与更广泛的利益攸关方共同在联合国系统内寻求解决方案。如联合国大会后续决议中所述，其职责包括协调、提供保护和援助、获取解决方案以及进行宣传。重要的是，难民署还具有监督职能：在联合国实体中，应由它最直接负责确保各国遵守国际公认的难民和无国籍人士标准以及加强各国保护这两个群体的能力。

难民署数十年以来都在有效地领导和管理难民行动。然而，许多年以来，它并没有阐明在难民协调模式中如何考虑到人道主义局势变化。形成于 2013 年并于 2019 年更新的难民协调模式 (RCM) 明确了角色和责任，从而提高了难民署协调方法的可预测性。联合国大会最近的决议已经确认了 RCM 和难民署领导和协调难民应对措施的职责 (A/RES/69/152，A/RES/70/135)。

应由国家主要负责保护难民。但是，几个因素可能会阻碍其充分履行这项职责。超过三分之二的难民生活在面临经济和发展难题的中低收入国家。大量难民的到来导致本已超负荷运转的基础设施和公共服务压力大增。此外，许多发展中国家的机构都没有能力妥善地接收、保护（难民）或应对接收大量难民的难题。由于以上原因，人们早就认识到需要国际合作来援助接收难民的国家。这种理解是创建难民署和签署《1951 年难民地位公约》的基础。后来的众多区域文书确认了合作的重要性，《难民问题全球契约》(GCR) 也强调并指出，"迫切需要更公平地分担收容和支持全球难民的负担和责任，同时考虑到现有的贡献以及各国之间能力和资源的差异。不应抛弃难民和收容社区。" GCR 呼吁采取多方参与和合作的方法来实现这个目标，实现难民署在其中的支持和促进作用。

难民署的任务是确认和支持每个难民都有权安全和有尊严地自愿返回其原籍国。如果返回可确保安全、有尊严和可持续性，则难民署应提供建议，并指导联合国行动部门促进（难民）自愿返回原籍国。

联合国系统希望难民署评估该国是否愿意接收难民、保障难民安全、提供基本服务并长期持续进行上述活动，并在该评估的基础上为联合国提供有关难民返回的建议。

实际上，难民署的协调职责在实际操作中主要涉及以下方面：
1. 准备。它与政府和合作伙伴合作，以便：评估难民流入的可能性；确定难民流入对国家应对机制的影响；并根据风险程度采取准备措施。
2. 倡导。它在政治、外交和法律领域进行干预，以便影响立法和国家行为。难民署在这样做时，可能会与东道国政府直接接触。
3. 加强国家能力。它能加强国家机构和地方行动者保护难民并为其找到解决方案的能力。
4. 提供。它提供保护和协助，并促进解决方案。
5. 协调。它促使联合国合作伙伴和其他利益攸关方参与制定和实施保护和解决方案战略，以便援助难民并协助收容国援助难民。
6. 参与。它与难民和收容社区合作并考虑到年龄、性别和多样性，确保他们参与设计适合难民需求的应对措施，并且这些应对措施妥当、方便并具有包容性。
7. 资源调动。它为应对难民问题筹集资金，包括通过机构间计划和呼吁书。特别是，它应确定保护目标；协调资源调动；起草机构间初步计划；报告其执行情况和影响；跟踪捐款情况。
8. 扩大支持基础。它寻求私营部门、多边和双边发展参与者等各种利益攸关方并与其合作，以便加强机构的能力并协助收容社区满足紧迫的人道主义需求。适当时，它应与这些利益攸关者合作，以克服因冲突或大规模难民潮而造成的冲击。
9. 监测和报告。它监测和报告难民情况和国际保护制度的实施情况。
10. 预防。难民署利用其斡旋能力，防止各种局势导致难民逃离，解决引发移民和流离失所的根本原因，并促进难民参与维持和平的努力。
11. 解决方案。它促进长期的解决方案；设计有助于解决问题的难民对策；并确保以安全和可持续的方式实施解决方案。这项工作包括努力确保：重返家园和回归社会、重新安置、当地融合、获得补充性途径以及实现其他当地解决方案。

如需详细了解难民协调工作与发展和群组系统之间的的关联，请参阅"难民协调模式"条目。