难民署领导的机构间难民应对计划

何时，为何目的？

如果难民危机的规模需要采取正式而且协调的机构间应对计划，则应制定RRP。RRP 应阐明详细的战略和执行计划，为所有相关合作伙伴提供框架。规划进程应具有包容性，利用每个关键行动者的相对优势，形成在多种情况下互利互补的混合干预措施，以便从紧急情况之初到更持久的情况下应对各种类型的难民危机。

鉴于东道国政府在任何难民局势中都是主要的责任承担者，RRP 应动员国际社会提供支持和资金，从而支持东道国政府的领导和协调工作，并在同时寻求扩大伙伴关系的范围，以便动员更多的资源，促使各方更多地关注难民以及收容社区的需求。

RRP 是执行和宣传难民情况的基础。难民署 RRP 的包容性应促使各机构齐心协力：它们分享保护风险的分析结果以及难民和收容社区的需求信息，并共同制定解决这些问题的战略。除了明确分工和财务要求以外，RRP 也是相关应对机构的筹资工具。

RRP 并不包括难民署参与应对境内流离失所和自然灾害的情况。针对这些情况，存在单独的规划进程，应由人道主义协调员进行领导，由人道主义事务协调厅提供支持，群组协调员也应积极参与其中。身为人道主义国家工作队的成员以及群组领导机构，难民署应积极参与这个规划进程。如果在难民涌入时已经制定了人道主义应急计划(HRP)，那么，应在 HRP 中纳入最新难民局势的 RRP 宏观概要以及任何当前的难民应对措施，介绍相关的资源需求，并应将其列为单独的难民章节。

在更广泛的人口流动中识别和保护难民存在许多内在的难题，为应对这些难题，也可以针对复杂的难民-移民流离失所情况制定 RRP。在这种情况下，通常应由难民署和国际移民组织共同领导制定难民和移民应对计划(RMRP)，力求确保人道主义、保护和融合干预措施能够满足难民、寻求庇护者和移民的需求，并在应对复杂的人口流动时支持收容社区。

RRP 应在以下工作中发挥关键作用：

• 为应对难民局势的合作伙伴提供平台和工具，以便妥善地协调机构间对策，并让新的合作伙伴参与进来；
• 提高难民援助在各种机构间计划中的地位，并更好地将难民纳入国家和地方发展计划和政策中；
• 向捐助方提供共同商定的计划，从而为参与行动的合作伙伴调动资源；
• 向东道国政府概要地介绍难民援助工作中的责任分工，确保在致力于保护工作和解决方案时拥有总体愿景并能协调各项参与工作。

指南和/或可选方案汇总

根据难民署的应急准备和应对政策，国家行动部门应在紧急情况之初与合作伙伴共同制定资源要求和动员战略，并确保将其体现在难民应急计划中。

RRP 的期限取决于紧急情况的性质。然而，在理想情况下，它应与日历年保持一致，特别是难民署的"财政两年期"，即从某年的 1 月 1 日至次年的 12 月 31 日。

在 RRP 的框架内，各个合作伙伴必须共同努力，制定和实施短期、中期和长期的应对措施，以援助难民并增进其能力，同时支持收容社区和东道国政府。RRP 中包含的机构间活动应旨在提供保护和多部门援助，并更加注重建设难民的自力更生和复原能力。还应在 RRP 中倡导将难民纳入国家发展计划和劳动力市场中。

根据流离失所情况的背景以及收容社区吸收大量难民的能力，只要条件允许，RRP 都应注重强化和支持国家结构。

应对计划应以扩大伙伴关系和实施《难民问题全球契约》(GRF) 为支柱，以《难民问题全面应对框架》(CRRF) 为基础，并在应对措施中考虑到人道主义-发展与和平的联系。

RRP 包括：

• 情况分析，包括背景资料和地图；
• 规划概况；
• 概括难民、收容社区以及其他受关注人员的需求和脆弱性；
• 保护工作和解决方案的优先事项；
• 战略目标和主要优先事项；
• 相关合作伙伴针对部门采取的主要应对措施，以及其责任；
• 每项拟定成果的指标，包括基准和目标；
• 机构间预算；
• 协调安排。

当某个国家的难民逃往多个庇护国时，应制定区域 RRP。它应阐明区域战略，其中包括受特定难民局势影响的所有难民接收国在国家层面采取的机构间应对计划。制定国家 RRP 旨在体现庇护国全体难民的需求。国家 RRP 应包括该国合作伙伴所采取的机构间应对措施。

见《难民署/对外关系司关于 2020-2021 年难民应急计划的指导说明》，该指导说明旨在确保制定RRP 时的连贯性，并提倡最佳做法。

区域RRP
当某个国家的难民逃往多个庇护国时，应制定区域 RRP。它应在独立的章节中介绍所有难民接收国的机构间应对计划以及区域概况。应由区域难民协调员或相关局的区域局局长办公室领导区域 RRP 的协调工作。难民署各办事处应与相关合作伙伴协调和磋商，然后与区域局或区域难民协调员合作并：

• 商定制定 RRP 的时间表；
• 与原籍国的行动部门密切协商以后，商定规划概况和规划方案；
• 商定保护工作和解决方案的优先事项和战略目标；
• 商定每个难民接收国的计划或章节；
• 商定工作组和部门安排；
• 商定机构间资金需求，应按庇护国和部门分列；
• 商定区域协调安排。

区域 RRP 不应包括难民署对原籍国境内流离失所情况的应对措施。虽然针对可能出现的情况、可能的外流模式和人数以及难民外流的原因，必须要与原籍国的行动部门进行协调，但 RRP 只涉及到应对庇护国的难民、收容社区和其他受关注人员的需求。

虽然应与庇护国相关政府对接部门密切合作并协商以便制定 RRP，但它不应该包括东道国政府的财政要求。

国家RRP
虽然区域 RRP 对于协调具有区域性后果的难民危机始终必不可少，但在可能的情况下，应鼓励各行动部门制定国家难民应急计划 (Country RRP)，其中包括涵盖某国所有难民人口的多年期机构间计划。
在难民署代表的领导下，应由难民署协调制定国家 RRP，包括所有多边组织的人道主义援助计划，它可以为东道国政府牵头制定难民全面计划铺平道路。
国家 RRP 应沿袭区域 RRP 的结构，支持从人道主义援助到中长期应对措施之类的干预措施，注重复原能力和解决方案。就此而言，国家 RRP 应包括基于两年期机构间预算的活动(与难民署和合作伙伴的两年期保持一致)，而保护战略则涵盖三至五年的期限。

如何在外地层面实施此方案？

在制定 RRP 时，建议采取以下步骤。

第1 步：召集核心战略小组，并为规划进程建立协调结构
在难民署代表或难民协调员的领导下，应召集核心战略小组，以帮助确定 RRP 的优先事项和战略目标。

该小组应包括相关应对机构(包括联合国机构以及国际和国内非政府组织)的代表和难民保护工作组的负责人。适当的时候，东道国政府也应参与。

在紧急情况下应尽早审查和确认部门工作组的协调安排(最好是在规划过程开始之前)，并应参考应急计划和准备行动。部门协调员应来自联合国机构、非政府组织以及（若合适）政府。

如果尚未建立，则尤其应建立由难民署领导的难民保护工作组，该工作组应代表广泛的机构，以便确保所有部门都考虑到跨领域的保护优先事项，并相应地调整其计划。

第2 步：制定规划假设和广泛的战略目标
在难民署代表或难民协调员的领导以及难民保护工作组负责人的支持下，核心战略小组应共同分析局势，制定指导应对工作的总体规划假设。他们还应共同审查保护工作和解决方案的优先事项，并确定相应的战略目标，以指导应对工作。

第3 步：制定部门层面的应对措施
难民署代表或难民协调员应召集部门共同协调机构和难民保护工作组负责人，根据核心战略小组确定的保护工作和解决方案的优先事项和战略目标，为部门层面的规划提供宏观指导，以确保采取共同对策，满足难民的需要，并发挥所有行动者的能力。考虑到保护优先事项和总体战略以后，部门共同协调员应与本部门的伙伴合作共同合作，确定部门的特定目标和关键活动(以部门层面的评估结果为基础)，并确定差距和优先需求。

部门计划应提供：

• 部门的情况分析；
• 目标人群的总体规划概况（按相关区域或地点分列，至少按性别和年龄分类）；
• 需求和脆弱性概述；
• 合作伙伴应制定干预措施的关键地理位置的清单；
• 影响该部门工作的关键假设（如政府政策、难民的具体需求以及保护风险、安全问题等）；
• 财政需求，在每个庇护国按合作伙伴和部门分列。

第4 步：强化和审查计划
在完成部门层面的计划以后，代表或难民协调员应召集部门共同协调机构和难民保护工作组负责人，以便审查这些计划，并确定重叠或重复的领域。然后，难民署代表或难民协调员应与核心战略小组、参与应对措施的合作伙伴以及相关区域局确认总体需求、优先事项和要求。

第5 步：发布计划
应对计划获得所有相关合作伙伴的确认和同意以后（包括总部或区域局局长的确认和同意），难民署代表或难民协调员应与东道国政府、合作伙伴和相关利益攸关方协调，安排正式发布 RRP。

第6 步：监测计划
在 RRP 的制定阶段应确定监测框架，明确责任，规定由谁来监测，监测什么，何时监测。应向合作伙伴收集进展数据，并应协调和公布关于关键指标和 RRP 目标的定期进展报告。针对国家 RRP，行动部门应负责建立监测系统。针对于区域RRP，区域局/难民协调员办公室应负责协调监测和报告工作。有必要采取相关机制和工具，确保国家行动部门能够定期监测共同成果并报告共同成就。尽早建立信息管理系统至关重要。

信息管理：在 RRP 规划进程的早期阶段，难民署将加强其国家数据和信息管理能力。应创建数据门户网站，以促进参与应对措施的利益攸关方之间的协调和信息共享。应在难民署总部的支持下创建在线机构间 RRP 门户网站（行动数据门户网站：http://www.data.unhcr.org/）。此外，难民署具有管理信息的作用，外地行动部门应生成外部的机构间行动最新动态，以报告所有机构在国家和区域 RRP 中所取得的进展，以及与难民署相关的最新动态。

第7 步：资金跟踪
作为牵头的协调机构，难民署应负责跟踪所有机构收到的 RRP 资金，并分享机构间供资最新动态。难民署开发了并在 2019 年推出了难民应急财务跟踪系统，将其作为"一站式"服务平台，汇集与难民方案有关的所有财务数据。现有数据包括参与难民应对措施的机构所收到的资金。它包括难民相关呼吁和计划（如国家和区域难民应对计划）的资金和预算。见难民署《难民资金追踪指南》。

时间框架和行动计划
根据情况的紧急程度，应在不超过 20 个工作日的时间内敲定新的 RRP。鉴于机构间协商的重要性，并认识到相关合作伙伴所面临的挑战的复杂性（包括安排适当的需求评估），这个期限可以延长，以确保制定更高质量的应对计划，在涉及到修订年度计划的较长期情况下尤其如此。

行动计划：做什么和由谁做

• 在决定制定 RRP 以后，难民署代表或难民协调员和区域局应商定时间安排草案和 RRP 的期限。
• 难民署与东道国政府以及其境内的行动参与方商定详细的时间表，并建立协调机制，以便制定 RRP。
• 难民署代表或难民协调员成立小型的核心战略小组（其成员包括参与应对行动的主要机构的高级代表），并召集战略会议。
• 该小组编写情况分析报告，制定规划方案和假设，审查保护工作和解决方案的优先事项，并确定战略目标。这些信息应传达给部门共同协调员和其他相关行动者。
• 难民署代表或难民协调员根据既定标准与主要机构协商，以便确定部门共同协调机构。
• 制定 RRP 草案。它还应包括参与应对措施的各个机构的资金需求（按部门列出）。RRP应以现有证据和需求分析为基础。
• 向核心战略小组和所有参与应对措施的机构以及东道国政府对接部门分发综合草案，以供审查。
• 难民署代表或难民协调员完成向核心战略小组、合作伙伴和政府对接部门收集反馈的过程，并向难民署总部和区域局提供综合的 RRP 以供审查。
• 此后，难民署代表或难民协调员应与各参与机构的总部分享该草案，以获取信息和更多反馈。在此阶段，可以在所有相关合作伙伴中间安排确认会议。
• 难民署代表或难民协调员与难民署总部共同努力，审查和综合其他机构的意见，并制定最终文件以便发布。经难民署总部和区域局局长批准以后，即可敲定 RRP。
• 难民署代表或难民协调员与难民署总部共同努力，发布 RRP，并尽可能与东道国政府、合作伙伴以及捐助方和其他利益攸关方共同推出该 RRP。
• 难民署负责协调向合作伙伴和办事处收集数据的工作，并定期公布最新进展情况。