Approche sectorielle

Les grandes crises humanitaires qui n’impliquent pas aux réfugiés :

• sont celles dans lesquelles les besoins des personnes affectées ou déplacées dépassent la capacité du gouvernement ;
• se caractérisent par une ampleur et une complexité qui justifient une intervention multisectorielle impliquant divers acteurs humanitaires.

Dans de telles situations, les acteurs mettent en place une réponse groupée sous la direction générale d’un coordonnateur de l’action humanitaire désigné. Chaque groupe sectoriel est responsable devant le coordonnateur de l’action humanitaire par l’intermédiaire de l’organisme chef de file de son groupe sectoriel, devant les autorités nationales et devant les personnes touchées par la crise.

Les approches sectorielles peuvent être mises en œuvre dans les urgences humanitaires provoquées par des conflits ou des catastrophes naturelles.

Elles visent à renforcer l’état de préparation générale du système des Nations Unies, à faire en sorte que le matériel de crise et les compétences soient immédiatement accessibles et à améliorer les capacités techniques d’intervention :

• En améliorant la transparence et en augmentant le niveau de responsabilité. Leurs mécanismes améliorent la transparence de l’allocation des ressources, désignent les dirigeants, se concentrent sur le rendement opérationnel et renforcent la responsabilité.
• En améliorant la prévisibilité. Elles clarifient les responsabilités sectorielles et thématiques, et les mécanismes formels aux niveaux national et international apportent de la clarté dans des domaines qui ne seraient pas couverts autrement.
• En collaborant avec les autorités nationales et locales. Les gouvernements sont les principaux détenteurs d’obligations. Les acteurs humanitaires doivent dialoguer activement avec eux et les aider à diriger ou à prendre progressivement en charge l’exécution opérationnelle, la coordination et le suivi de la protection des personnes déplacées, de l’assistance et des solutions associées.
• En incluant les communautés affectées. Les acteurs humanitaires sont tenus de rendre des comptes aux populations touchées. Ils doivent au moins consulter les populations qu’ils assistent et dialoguer avec elles. Les communautés affectées participent à la détermination des meilleures réponses à apporter aux problèmes auxquels elles sont confrontées.
• En plaidant plus efficacement. Quand les groupes sectoriels, à titre individuel ou collectif, parlent d’une seule voix des problèmes d’intérêt commun avec des groupes touchés qui ne sont pas écoutés, leur plaidoyer gagne en efficacité.
• Grâce à une planification stratégique et opérationnelle commune. Les processus formels de coordination au sein des groupes sectoriels et entre ces groupes améliorent l’efficacité et l’efficience de l’action.

Place centrale de la protection
La déclaration des hauts responsables du CPI de 2013 sur la place centrale de la protection dans l’action humanitaire fait figure d’engagement fondamental des coordonnateurs de l’action humanitaire, des équipes-pays pour l’action humanitaire et des groupes sectoriels. Elle affirme que, bien que les gouvernements soient les principaux responsables de la protection des personnes dans les situations d’urgence humanitaire, les acteurs humanitaires doivent protéger les personnes, respecter leurs droits fondamentaux et les promouvoir conformément au droit international des droits de l’homme, au droit international humanitaire et aux autres normes de protection internationalement reconnues. Les équipes-pays pour l’action humanitaire doivent mettre au point une stratégie de protection spécifique couvrant la préparation, tous les aspects de l’action humanitaire et les solutions. Le groupe sectoriel de la protection doit mener une analyse et aider l’équipe-pays pour l’action humanitaire à élaborer cette stratégie.

Activation des groupes sectoriels. Les groupes sectoriels ne peuvent être activés que par le coordonnateur des secours d’urgence avec l’approbation des dirigeants du CPI. En 2018, l’« intensification de l’action humanitaire à l’échelle du système » a remplacé l’ancienne procédure d’activation d’urgence « de niveau 3 ». Pour le CPI, l’intensification désigne une mobilisation à l’échelle du système en réaction à un changement de situation soudain ou à une détérioration rapide dans un pays ou une région. Elle est déclarée lorsque la capacité nationale ou régionale à diriger, à coordonner et à fournir l’aide humanitaire ne correspond pas à l’ampleur, à la complexité et à l’urgence de la crise, et ne permet pas de répondre aux besoins qu’elle engendre. La décision de l’intensification d’une urgence à l’ensemble du système repose sur cinq critères : ampleur, urgence, complexité, capacité et risque d’échec de l’action humanitaire.

Les étapes principales sont les suivantes :

1. Consultation avec les dirigeants du CPI.
2. Mobilisation des capacités de réponse des organismes chefs de file du groupe sectoriel.
3. Déploiement immédiat d’équipes de coordination de groupe sectoriel possédant des compétences de gestion de l’information et des capacités d’intensification.
4. Activation des groupes sectoriels et des chefs de file désignés.
5. Désignation d’un coordonnateur de l’action humanitaire.

Le coordonnateur de l’action humanitaire :

• Dirige l’équipe-pays pour l’action humanitaire dans le cadre d’une évaluation multisectorielle initiale rapide menant à une déclaration stratégique et à un plan d’intervention.
• Dirige les demandes d’allocations du Fonds central pour les interventions d’urgence (CERF).
• Recherche le consensus au sein de l’équipe-pays pour l’action humanitaire au sujet des décisions clés, mais prend les décisions en dernière instance.
• Soulève tout problème de performance du chef de file du groupe sectoriel auprès du coordonnateur des secours d’urgence, qui peut les soumettre aux hauts responsables du CPI pour discussion.
• Supervise la coordination, l’exécution, le suivi et la communication des données.

La participation du HCR aux discussions initiales sur l’activation du groupe sectoriel au niveau des pays est essentielle. Au cours de cette période, le Haut-Commissariat doit faire preuve de son engagement à diriger les groupes sectoriels et à activer des mécanismes internes en vue d’un déploiement rapide du personnel nécessaire.

Structure de coordination
Le coordonnateur de l’action humanitaire dirige une intervention basée sur un groupe sectoriel en soutien au gouvernement hôte. Au niveau supérieur (généralement au sein de l’équipe-pays pour l’action humanitaire), les groupes sectoriels sont représentés par le directeur de pays de l’organisme chef de file du groupe. Par exemple, le représentant du HCR représente les groupes sectoriels de la protection, des abris et de la coordination et de la gestion des camps où le HCR les dirige. L’OCHA aide le coordonnateur de l’action humanitaire et organise généralement des réunions de coordination intersectorielles avec les coordonnateurs de groupe sectoriel au niveau des pays.

Fonctions principales des groupes sectoriels :
Au niveau des pays, un groupe sectoriel a six fonctions principales :
1. Soutenir la prestation de services en fournissant un espace pour : i) convenir d’approches conformes au plan d’intervention humanitaire et aux priorités stratégiques ; ii) mettre en place des mécanismes d’élimination des doubles emplois.

2. Contribuer à la prise de décision stratégique du coordonnateur de l’action humanitaire ou de l’équipe-pays pour l’action humanitaire : i) en coordonnant l’évaluation des besoins, ii) en identifiant les lacunes et les obstacles au sein des secteurs et entre ces derniers, notamment les questions transversales, et en déterminant les moyens d’y remédier ; iii) en formulant des priorités sur la base de cette analyse.

3. Planifier et élaborer i) des stratégies, notamment des plans sectoriels assortis d’objectifs et d’indicateurs dans le cadre de la stratégie d’intervention globale ; ii) les modalités de respect des normes ; iii) les moyens de répondre aux besoins de financement.

4. Plaider en faveur des participants du groupe sectoriel et des personnes affectées en identifiant leurs préoccupations afin d’aider le coordonnateur de l’action humanitaire et l’équipe-pays pour l’action humanitaire à formuler des messages et à prendre des mesures.

5. Suivre la stratégie du groupe sectoriel, ses besoins, ses activités et ses résultats, en rendre compte et recommander des mesures correctives si nécessaire.

6. Mettre en place des plans d’urgences, prendre des mesures de préparation et renforcer les capacités là où le groupe sectoriel dispose des ressources suffisantes.

Dès le début d’une intervention humanitaire, chaque groupe sectoriel est également responsable de l’intégration de la protection et du maintien d’une approche axée sur les solutions.

La gestion de l’information est essentielle à la coordination et à l’approche sectorielle. Les organismes chefs de file des groupes sectoriels doivent fournir ou identifier un soutien à la gestion de l’information pour leur groupe. Se référer aux directives opérationnelles du CPI concernant les responsabilités des organismes chefs de file de groupe sectoriel et de l’OCHA en matière de gestion de l’information. Ces directives expliquent que les chefs de file des groupes sectoriels sont responsables de la coordination des informations au sein de leur groupe, et l’OCHA de la coordination des informations entre les groupes sectoriels.

Rôle des parties prenantes impliquées

Gouvernement et acteurs nationaux. La résolution 46/182 de l’Assemblée générale des Nations Unies (19 décembre 1991) dispose que c’est à l’État touché, notamment au gouvernement et à ses institutions officielles, qu’il incombe au premier chef de lancer, d’organiser, de coordonner et de mettre en œuvre l’assistance humanitaire sur son territoire.

Comité permanent interorganisations. Le CPI est un cadre interorganisations de coordination, d’élaboration de politiques et de prise de décisions auquel participent les principaux partenaires humanitaires appartenant ou non au système des Nations Unies. Dirigé par le coordonnateur des secours d’urgence, le CPI élabore des politiques humanitaires, détermine les attributions dans les domaines de l’aide humanitaire, identifie et comble les lacunes et plaide pour une application efficace des principes humanitaires.

Coordonnateur des secours d’urgence. La coordination des secours d’urgence incombe au Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires, qui dirige le CPI. Le coordonnateur des secours d’urgence supervise les interventions dans les situations d’urgence complexes qui nécessitent l’aide humanitaire des Nations Unies. Dans les pays touchés par des catastrophes ou des conflits, le coordonnateur des secours d’urgence peut nommer un coordonnateur de l’action humanitaire. Le coordonnateur des secours d’urgence fait avaliser par le CPI les propositions du coordonnateur de l’action humanitaire relatives à l’activation des groupes sectoriels et à la nomination de leur chef de file. La responsabilité du coordonnateur des secours d’urgence ne se substitue pas à celle du mandat du Haut-Commissaire à l’égard des réfugiés.

Coordonnateur de l’action humanitaire. En cas de crise, le coordonnateur de l’action humanitaire d’un pays évalue la pertinence d’une intervention internationale et, le cas échéant, veille à sa bonne organisation. Il rend des comptes au coordonnateur des secours d’urgence. Au niveau des pays, le coordonnateur de l’action humanitaire supervise, en tenant compte de la situation locale, l’équipe-pays pour l’action humanitaire lorsqu’elle décide des solutions de coordination à mettre en œuvre en cas de crise. La création des groupes sectoriels et le choix des organisations appelées à les diriger sont soumis à un accord préalable.

Équipe-pays pour l’action humanitaire. L’équipe-pays pour l’action humanitaire est un cadre de décision et de supervision stratégique et opérationnelle établi et dirigé par le coordonnateur de l’action humanitaire. Elle comprend des représentants des Nations Unies et d’ONG. La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge y a souvent le statut d’observateur. Les organismes désignés chefs de file de groupe sectoriel y représentent leur groupe ainsi qu’eux-mêmes. L’équipe-pays pour l’action humanitaire a la responsabilité des décisions stratégiques relatives à l’action humanitaire.

Organismes chefs de file de groupe sectoriel. Les dirigeants des organismes chefs de file de groupe sectoriel rendent des comptes au coordonnateur de l’action humanitaire.

• Ils veillent à ce que les mécanismes de coordination soient établis et suffisamment soutenus.
• Ils sont les principaux interlocuteurs des gouvernements et des coordonnateurs de l’action humanitaire.
• Ils jouent le rôle de prestataires de dernier recours au sein de leur groupe sectoriel.

Remarque : la fonction « prestataire de dernier recours » du CPI fait référence à un engagement de la part de l’organisme chef de file du groupe sectoriel à faire tout son possible pour que l’intervention soit adaptée. Ainsi, le chef de file du groupe sectoriel appelle les partenaires humanitaires concernés à combler les lacunes graves. En cas d’échec, en fonction de l’urgence et sous réserve de l’accessibilité, de la sécurité et de la disponibilité des fonds, il peut être amené à combler lui-même ces lacunes.

Coordonnateurs sectoriels. Le coordonnateur sectoriel s’assure que le groupe sectoriel remplit son rôle en matière d’évaluation des besoins, de planification des interventions, de mise au point de stratégies et d’approches, de définition de directives politiques et opérationnelles, de coordination des interventions sur le terrain, de dialogue intersectoriel, de gestion de l’information, de suivi et d’évaluation, de mobilisation des donateurs, de mobilisation des gouvernements, de plaidoyer, etc., comme indiqué dans le Module de référence du CPI pour la coordination des groupes sectoriels au niveau des pays. Les coordonnateurs sectoriels coopèrent dans le cadre du groupe de coordination intersectorielle afin de mettre en œuvre des interventions humanitaires appropriées et efficaces qui produisent des résultats de protection significatifs, conformément à la politique du CPI en matière de protection ; de parvenir à une compréhension commune des besoins éclairée par une solide analyse des questions de protection et de genre ; et de convenir d’une stratégie de réponse à ces besoins. Ils informent l’équipe-pays pour l’action humanitaire et soulèvent des questions stratégiques à aborder en son sein. Pour de plus amples informations, consultez le mandat normalisé du groupe de coordination intersectorielle.

Direction partagée. Le CPI estime que la direction des groupes sectoriels au niveau des pays doit refléter les arrangements mondiaux. En conséquence, le HCR doit diriger le groupe sectoriel de la protection et, dans les situations de conflit, le groupe sectoriel des abris et le groupe sectoriel de la coordination et de la gestion des camps. Le cas échéant, les gouvernements doivent codiriger les groupes sectoriels. La pratique a montré que la désignation d’une ONG à la coprésidence d’un groupe sectoriel améliore généralement le partenariat, le plaidoyer, la diffusion des informations et, par conséquent, l’intervention dans son ensemble. Lorsqu’une ONG copréside un groupe sectoriel, elle doit fournir du personnel qui complète et renforce les capacités de son équipe de coordination. Il convient d’éviter de nommer deux organismes des Nations Unies à la codirection d’un groupe sectoriel, car une telle situation ne renforce pas l’appropriation ni ne rend la coordination plus durable. Elle ne fait que diluer la responsabilité et compliquer la prise de décision. Les groupes sectoriels mondiaux doivent être consultés au sujet du choix des codirigeants ou coprésidents avant leur activation. Pour en savoir plus, consultez la section consacrée aux procédures d’activation du Module de référence pour la coordination des groupes sectoriels au niveau des pays du CPI (p. 10).

OCHA. L’OCHA collabore étroitement avec les organismes chefs de file de groupes sectoriels mondiaux et les ONG pour élaborer des politiques, coordonner les questions intersectorielles, diffuser des directives opérationnelles et organiser le soutien sur le terrain. Sur le terrain, il contribue à l’efficacité du système humanitaire et à son soutien au coordonnateur de l’action humanitaire. L’OCHA conseille et aide le coordonnateur de l’action humanitaire et l’équipe-pays pour l’action humanitaire, et participe à la coordination intersectorielle dans toutes les phases des interventions, lorsque nécessaire, notamment lors de l’évaluation des besoins, de la planification conjointe ainsi que du suivi et de l’évaluation.

Un groupe sectoriel bénéficie d’une participation large et représentative, mais peut devenir ingérable s’il compte trop de membres ou si ses membres sont temporaires. Dans de tels cas, la nomination d’un groupe consultatif stratégique ou de groupes de travail techniques à effectif restreint peut améliorer ses performances.

Engagements minimaux pour participer. Les organisations locales, nationales ou internationales qui rejoignent les groupes sectoriels s’engagent à :

• Adhérer aux principes de l’action humanitaire et du partenariat.
• Participer à des actions de renforcement de la redevabilité envers les populations touchées et de la protection contre l’exploitation et les abus sexuels.
• Participer de manière cohérente au travail du groupe sectoriel et mettre à disposition des capacités à cet effet.
• Faire le meilleur usage des ressources et communiquer les informations relatives aux ressources organisationnelles.
• Assumer la direction selon les besoins, les ressources disponibles et les termes du mandat.
• Contribuer à l’élaboration et à la diffusion du plaidoyer, ainsi qu’à la transmission des messages aux interlocuteurs concernés.

Les engagements minimaux ne sont pas prescriptifs et doivent être adaptés aux besoins et au contexte. Les groupes sectoriels de pays doivent consulter le Module de référence pour la coordination du CPI au moment de la formulation ou de la mise à jour de leur mandat et de leurs engagements.

Rôle et responsabilités du HCR

Le HCR (co)dirige trois groupes sectoriels au sein du système du CPI :

Protection. Le HCR dirige le groupe sectoriel de la protection dans les situations provoquées par un conflit et lorsqu’une catastrophe naturelle provoque des déplacements, à condition qu’il soit présent dans le pays, que le gouvernement le lui demande et qu’il obtienne l’approbation interorganisations. Ce groupe sectoriel regroupe plusieurs domaines de responsabilité  : lutte contre la violence basée sur le genre (UNFPA), protection de l’enfance (UNICEF), lutte antimines (UNMAS), logement, terrain et propriété (Conseil norvégien pour les réfugiés, NRC). Reconnaissant que la protection constitue un objectif central de toute intervention humanitaire, le groupe sectoriel de la protection conseille le coordonnateur de l’action humanitaire et l’équipe-pays pour l’action humanitaire, et travaille avec tous les groupes sectoriels au renforcement de la protection et des interventions fondées sur les droits.

Coordination et gestion des camps. Dans les situations de conflit impliquant des personnes déplacées, le HCR dirige ce groupe sectoriel. L’OIM le dirige dans les cas de catastrophes naturelles. Le groupe sectoriel de la coordination et de la gestion des camps ne crée pas automatiquement de camps ou de cadres collectifs analogues ni ne préconise une telle pratique. Il veille plutôt à la dignité des populations déplacées et fait en sorte qu’elles aient un niveau de vie convenable et aient accès à des services, qu’elles vivent dans des contextes collectifs planifiés ou improvisés.

Abris. Le HCR dirige ce groupe sectoriel dans les situations impliquant un conflit. La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge le dirige en cas de catastrophe naturelle. Si la Fédération internationale n’est pas présente ou n’est pas en mesure de diriger le groupe sectoriel au début d’une catastrophe naturelle, le HCR peut en assurer la direction provisoire le temps qu’elle soit prête. La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ne bénéficiant pas du financement du CERF, le HCR peut apporter son aide en cas de catastrophe naturelle en recevant des fonds du CERF pour les abris. Dans de telles situations, les équipes opérationnelles nationales doivent consulter le Groupe sectoriel mondial des abris.

Lorsqu’une situation d’urgence survient, les représentants du HCR dans les pays consultent leur bureau régional et participent aux discussions de l’équipe de pays des Nations Unies ou de l’équipe-pays pour l’action humanitaire concernant l’activation du groupe sectoriel. Lorsqu’un groupe sectoriel dirigé par le HCR est activé, conformément aux engagements et responsabilités du CPI, les bureaux du HCR doivent être prêts à financer sa coordination, notamment la capacité de coordination aux niveaux national et local ainsi que le soutien à la gestion de l’information. La fusion de groupes sectoriels (abris et articles non alimentaires avec coordination et gestion des camps) n’est pas considérée comme une bonne pratique et doit être évitée. Les opérations-pays doivent consulter les groupes sectoriels mondiaux avant de prendre une telle décision.

Elles sont en revanche encouragées à rechercher des synergies entre les trois groupes sectoriels lorsque cela est possible, c’est-à-dire à faire en sorte que les stratégies, les initiatives et les messages des groupes sectoriels de la protection, des abris et de la coordination et de la gestion des camps se renforcent mutuellement. Elles peuvent ainsi :

• Convenir des zones géographiques prioritaires et intégrer des stratégies, des approches et des activités ;
• Mettre en place une collaboration et un mécanisme de communication commun entre les acteurs de l’action humanitaire, du développement et, le cas échéant, de la consolidation de la paix travaillant dans une zone donnée ;
• Mener des évaluations sectorielles communes ;
• Dans la mesure du possible, aligner les chaînes de résultats des groupes sectoriels dans les plans d’intervention humanitaire sur celles du HCR ;
• Garantir la séparation des capacités du HCR et des groupes sectoriels en matière de gestion de l’information ;
• Mettre des ressources en commun, telles que les services de traduction et d’autres services contribuant aux activités du groupe sectoriel.

Vous trouverez davantage d’informations internes au HCR dans l’outil de planification de la mise en œuvre pour les contextes impliquant des personnes déplacées (« Building Blocks » [Éléments constitutifs]).