Le mandat du HCR pour les réfugiés, apatrides et les déplacés internes (IDP)

Description et orientation

1. Nature du mandat
L'autorité de l'assemblée générale
Il est important de rappeler que le mandat du Haut-Commissaire a été établi par la GA des Nations Unies (Le Haut-Commissaire pour les réfugiés … agissant sous l'autorité de l'assemblée générale des Nations Unies …) et que celle-ci voulait que le Haut-Commissaire et son Office jouissent d'un statut spécial au sein de l'ONU, tout en gardant un degré d'indépendance et de prestige requis pour assumer ses fonctions efficacement et exercer son autorité morale.

Le caractère non politique, humanitaire et social
Une caractéristique générale du mandat du HCR est sa portée non-politique (c.-à-d., son impartialité), humanitaire et sociale (article 2 du Statut). En vertu de ces caractéristiques, le Haut-Commissaire et son personnel évitent de faire des déclarations ou de s'engager dans toute activité pouvant être perçues par anticipation comme politiques ou dénotant une prise de position politique. (Voir aussi : Le Code de conduite du HCR, engagement 3 : « Accomplir mes devoirs officiels et conduire mes affaires privées d'une manière qui évite les conflits d'intérêts, préservant et renforçant ainsi la confiance du public dans le HCR »)

Le double fondement juridique
Le HCR et le mandat du HCR ont un double fondement juridique. Alors que le Statut est le document principal du mandat du HCR pour les réfugiés, il trouve un complément dans les résolutions suivantes de l'assemblée générale, la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, au Protocole de 1967 s'y rapportant et aux instruments régionaux relatifs aux réfugiés. Ce double fondement juridique a donné une autonomie au Haut-Commissaire et à son Office.

L'exclusivité
Le mandat du HCR concerne un groupe légalement défini de personnes qui possèdent un statut juridique international. Il couvre tous les aspects de leur bien-être (le droit des réfugiés de jouir de la plus large catégorie possible des libertés et droits fondamentaux, Préambule de la Convention de 1951), y compris le fait de trouver une solution à leur problème. Le mandat du HCR est permanent depuis 2003 (en vertu de la Résolution 58/153GA des Nations Unies).

Lié par les instruments juridiques et les résolutions de l'ONU, le mandat est « non-transférable ». Ce qui signifie que la redevabilité du HCR envers les réfugiés et les personnes relevant de sa compétence ne peut en aucun cas être transférée ou déléguée à une autre entité des Nations Unies ou à un autre acteur, que ce soit dans une situation distincte impliquant les réfugiés ou dans une situation mixte.

À part le HCR, la seule autre organisation des Nations Unies pour les réfugiés est l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine (UNRWA) au Proche-Orient. L'UNRWA a le mandat spécifique d'apporter assistance et protection aux réfugiés palestiniens de 1948 et aux personnes déplacées en 1967, ainsi qu'à leurs descendants, et ce, dans trois zones d'opérations (Gaza, Ci-Jordanie (y compris Jérusalem-Est), Liban, Jordanie et République arabe de Syrie. Le HCR est également responsable des réfugiés palestiniens en dehors de ces régions.

La coordination
La coordination de la protection, de l'assistance et des solutions internationales est inhérente au mandat du HCR pour les réfugiés et dérive de la responsabilité du Haut-Commissaire, qui veille à ce que chaque individu bénéficie d'une protection internationale à partir du moment où il devient réfugié jusqu'au moment où il trouve une solution.

Le statut du HCR place le Haut-Commissaire et son Office au centre du système international de réponse à la situation des réfugiés, notamment par rapport aux fonctions de coordination. Le Haut-Commissaire est aussi investi de la tâche « d'inviter les organisations spécialisées à apporter leur coopération » au HCR afin d'aider son Office à remplir les exigences de son mandat.

Le Haut-Commissaire a un mandat mondial pour les réfugiés quel que soit les lieux où ils se trouvent (camps, zones rurales dispersées ou zones urbaines), dans les situations d'urgence et non urgentes, et au cours des mouvements mixtes. Le véritable exercice de ce mandat est sous-tendu par l'engagement présupposé des États à coopérer avec lui et son Office, et à reconnaître le rôle du Haut-Commissaire dans la coordination effective des mesures prises pour prendre en charge ce problème » [le problème des réfugiés].

Le modèle de coordination du HCR pour les réfugiés
Le modèle de coordination du HCR pour les réfugiés (RCM), émis en décembre 2013, donne au HCR un cadre de travail pour mener, coordonner et exécuter les opérations pour les réfugiés. Il consolide les pratiques de coordination avec l'objectif d'apporter la meilleure protection possible et l'assistance voulue aux réfugiés. Il :

• souligne le rôle et les attributions du HCR dans les opérations en faveur des réfugiés et les situations mixtes de déplacement ;
• il propose une plateforme inclusive de planification et de coordination des opérations en faveur des réfugiés ;
• clarifie les modes de coordination en relation avec des structures de coordination humanitaires plus larges, notamment avec le système de groupes de responsabilité sectoriels (clusters) du Comité permanent des inter-organisations (IASC).

Sous la haute direction du gouvernement hôte, la coordination inclusive basée sur le partenariat est une condition liminaire pour une opération de réponse d'urgence efficace. Une coordination et un leadership efficaces ont un impact direct sur la protection et l'assistance apportées aux réfugiés. En exposant le rôle de coordination du HCR, le RCM réaffirme l'intégrité du mandat du HCR et son traditionnel leadership en matière de protection des réfugiés.


2. Portée matérielle
Les activités concernant les réfugiés attendues du Haut-commissaire figurent dans le Statut, dans les résolutions subséquentes de la GA et dans celles du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC). Le HCR a en premier lieu le mandat d'apporter protection et assistance humanitaire internationales, outre le mandat de leur trouver, avec les gouvernements des pays concernés, des solutions durables.

Les fonctions générales incluent l'inscription, la détermination du statut, l'émission de documents aux personnes relevant du mandat du HCR, la distribution des vivres, la préparation aux situations d'urgence, les activités humanitaires spéciales, et le travail élargi de développement. Le HCR apporte aussi une protection consulaire et auxiliaire aux réfugiés et aux apatrides. Le Haut-Commissaire est autorisé, de par ses obligations, à intercéder directement au nom des réfugiés et des apatrides. Le cas échéant, ceux-ci ne seraient pas représentés juridiquement au niveau international.

La tâche du Haut-Commissaire est de superviser l'application des instruments de protection, y compris la Convention de 1951 et son Protocole de 1967, un élément intégral du mandat fondamental du HCR. Les références portant responsabilité de supervision du HCR se trouvent aussi dans la Convention de l'Organisation de l'Unité africaines de 1969 (OAU), la Déclaration de Carthagène de 1984 et dans plusieurs instruments législatifs de l'Union Européenne. Le statut du HCR lui accorde explicitement un rôle de supervision de l'application des conventions internationales pour la protection des réfugiés. En outre, les États-partie à la Convention de 1951, au protocole de 1967 et à la convention de l'OAU de 1969 ont l'obligation de coopérer avec le HCR, en particulier en ce qui concerne sa responsabilité de supervision et, entre autres choses, de fournir au HCR des informations et des données statistiques sur le traitement des réfugiés. Le HCR assume sa responsabilité via, par exemple, le plaidoyer, l'information publique, le renforcement des capacités, l'assistance technique, les partenariats, les commentaires sur les initiatives législatives et les politiques nationales pour aider les législateurs et auteurs de politiques, et l'octroi d'interventions juridiques à titre d'amicus curiae (« ami de la cour ») pour aider les « cours » dans la prise de décisions qui concernent le statut juridique, les droits et les solutions pour les réfugiés, qui soient conformes au droit international.

L'inscription et la détermination des statuts sont des fonctions clés dans le mandat du HCR. Le HCR, en vertu de son mandat principal fondamental, est autorisé à déclarer quels individus ou groupes d'individus relèvent de ses bureaux. Cet exercice du mandat rend compte, aux yeux des acteurs externes (notamment les gouvernements hôtes), de l'intérêt de la protection internationale apportée à ces individus ou groupes par le Haut-Commissaire, mais aussi des responsabilités qu'il a envers eux. Le HCR reconnaît les réfugiés de mille manières, y compris à travers les procédures, mais aussi quand il déclare officiellement que ces groupes sont des réfugiés prima facie.


3. Portée personnelle
Les réfugiés et les demandeurs d'asile
Toutes les personnes réfugiées font partie du mandat fondamental du HCR. Les réfugiés sont des personnes qui répondent aux critères d'admissibilité au titre d'une définition applicable de « réfugié », prévue dans des instruments internationaux ou régionaux pour les réfugiés, au titre du mandat du HCR, ou dans la législation nationale. Voir le chapitre sur la définition du terme « réfugié ». Les demandeurs d'asile relèvent aussi de la compétence ratione personae du Haut-Commissaire. Les demandeurs d'asile sont des personnes qui demandent le statut de réfugié ou un statut de protection internationale complémentaire et dont le statut n'a pas encore été déterminé par le HCR ou les autorités. Tous les demandeurs d'asile ne seront pas nécessairement reconnus comme des réfugiés. Toutefois, un demandeur d'asile a droit à la protection contre le refoulement [lien vers le chapitre sur l'accès au territoire/le non-refoulement] et certains standards minimum de traitement, dans l'attente de la détermination de leur statut.

Les rapatriés
Les rapatriés relèvent également du mandat fondamental du HCR. Ce sont d'anciens réfugiés revenus spontanément ou de manière organisée dans leur pays d'origine, mais qui n'ont pas encore été pleinement intégrés ou réintégrés. Le mandat du HCR dans ce domaine a été affiné et étendu par le Comité exécutif et l'assemblée générale. Initialement censé se terminer lorsqu'un réfugié passe la frontière de son pays d'origine, le mandat du HCR s'est élargi pour fournir assistance dans la réintégration et surveillance du traitement réservé aux réfugiés après leur retour (voir ExCom, no 18 (1980), no 40 (1985), no 74 (1994) et no 101 (2004) ; Rés. GA 40/118 du 13 décembre 1985 ; et Rés. GA 49/169 du 24 février 1995). L'engagement du HCR envers les rapatriés est généralement limité dans le temps ; son but est de déléguer la responsabilité à d'autres acteurs, notamment aux partenaires œuvrant au développement.

Les apatrides
En ce qui concerne les réfugiés apatrides, le mandat initial du HCR (énoncé à l'alinéa 6(A)(II) du Statut et l'art. 1(A)(2) de la Convention de 1951) a été étendu par l'assemblée générale au cours du temps pour inclure tous les apatrides qui ne sont pas des réfugiés. De cette manière, les activités entreprises au nom des apatrides font partie des fonctions officielles du HCR et portent sur l'identification, la prévention et l'élimination de la situation d'apatride. (Voir ExCom, no 78 (1995), entériné par la Rés. 50/152 de la GA le 21 décembre 1995 ; voir aussi ExCom, no 106 (2006), entériné par la Rés. no 61/137 de la GA du 19 décembre 2006 ; voir également la Convention de 1954 sur les droits des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction de l'apatridie.)

Les personnes déplacées internes
Le Haut-Commissaire n'a pas de mandat général et exclusif concernant les personnes déplacées internes (IDP). Par contre, la GA a autorisé le HCR à mener des opérations les concernant en vertu de certaines circonstances pour les protéger et leur apporter une assistance humanitaire. Au début des années 1990, la GA clarifie le rôle du HCR en établissant des critères officiels pour l'engagement de l'Office en la matière sous réserve des exigences suivantes :

• demande spécifique ou autorisation du Secrétaire général des Nations Unies ou d'un organe principal compétent
• consentement de l'État ou autre entité du pays concerné
• assurance d'accès aux personnes déplacées internes en question disponibilité de ressources adéquates et de l'expertise et expérience de l'Office
• complémentarité avec d'autres organisations
• sécurité du personnel.

Le Comité permanent inter-organisations a développé une approche de coordination interorganisation (réforme humanitaire et Agenda transformatif) afin de répondre aux IDP, au titre de laquelle le HCR a convenu d'assumer le leadership international du groupe sectoriel en 2005 pour la protection et la cogestion de la coordination/gestion des camps et des abris d'urgence. Aujourd'hui, l'application du HCR auprès des IDP focalise l'engagement des opérations dans lesquelles le HCR a un avantage comparatif et un leadership du groupe sectoriel, tel qu'expliqué dans les directives opérationnelles pour l'engagement du HCR dans des situations de déplacement interne (UNHCR/OG/2016/2).

Les bons offices
Le HCR pourrait s'engager, s'il ne s'y est déjà engagé, dans des activités pour assister divers groupes qui ne relèvent pas de ses fonctions mandatées si la GA ou le Secrétaire général l'invite à étendre ses « bons offices » à de tels groupes.