Coordinación de la protección contra la explotación y los abusos sexuales (PEAS)

La coordinación estrecha entre organismos es clave para que las iniciativas de PEAS mantengan la coherencia y la eficacia en una respuesta a situaciones de emergencia. La coordinación interagencial reúne a organizaciones bajo un análisis de la situación, una estrategia y un enfoque compartidos, para lograr una comunicación uniforme sobre la PEAS hacia las comunidades y las partes interesadas, desarrollar buenas prácticas y conocimientos especializados de los socios, optimizar los procesos y mecanismos para denunciar y remitir casos, aprovechar las herramientas y recursos compartidos, verificar que haya complementariedad de intervenciones y evitar duplicaciones, y mejorar la eficiencia de las intervenciones en general.

Por otro lado, la coordinación con diversos sectores y grupos temáticos es esencial para incorporar en todos los sectores la PEAS en términos de prevención, mitigación de riesgos y respuesta. Estas tareas incluyen mapear potenciales zonas de riesgo de explotación y abusos sexuales por sector y tomar medidas para mitigar los riesgos, integrar mensajes sobre la PEAS en las sesiones de creación de capacidades y divulgación comunitaria, así como garantizar que existan servicios multisectoriales y mecanismos de remisión para que los sobrevivientes tengan acceso a la contención que necesiten, como medidas de seguridad, asistencia material básica, atención médica, apoyo psicosocial o servicios jurídicos en el contexto de la respuesta a casos de violencia de género.

La PEAS es una cuestión transversal que requiere una diversidad de conocimientos técnicos especializados. Trabajar para la prevención y respuesta a casos de explotación y abusos sexuales es una responsabilidad colectiva de todos los actores y sectores. Por este motivo, la red de PEAS es una estructura separada e independiente, y no un subgrupo de los sectores de protección, violencia de género, género o rendición de cuentas ante las poblaciones afectadas.

Coordinación interagencial de PEAS en contextos de refugiados, personas desplazadas internas, desarrollo y situaciones mixtas

Bajo los auspicios del Coordinador de Refugiados (Representante del ACNUR) en una situación de afluencia de refugiados, y del Coordinador Residente o Humanitario en una situación de desplazamientos internos o de desarrollo, debe crearse una red de PEAS en el país (si no existe) para que actúe como entidad principal de coordinación y supervisión a nivel técnico de las actividades relacionadas. Es recomendable que la red de PEAS se establezca como grupo intersectorial, y no como grupo de trabajo de un grupo temático o sector en particular, puesto que, dada la naturaleza transversal de la PEAS, es necesaria su incorporación en todos los sectores y grupos temáticos. La red de PEAS debe establecer una colaboración estrecha y periódica con el grupo de coordinación intersectorial o multisectorial más amplio.

En el caso de situaciones de emergencia con refugiados, el ACNUR tiene la función de liderar la creación (si no existe) y la coordinación o copresidencia de la red de PEAS de conformidad con el modelo de coordinación en materia de refugiados. En el caso de emergencias no relacionadas con refugiados, el ACNUR debe participar activamente en la red de PEAS, lo que puede implicar la copresidencia de corresponder o de ser necesario según el contexto operacional. (Véase también la Política de preparación y respuesta ante situaciones de emergencia del ACNUR, apartados 7.1 y 7.2).

• La estructura de arriba es un ejemplo, que ha de adaptarse dependiendo del contexto local de la operación.
• El Representante del ACNUR o el Coordinador de Refugiados es responsable de la coordinación de la respuesta para los refugiados.
• El ACNUR crea mecanismos de coordinación sectorial, con homólogos gubernamentales siempre que sea posible. La red de PEAS forma parte de la estructura de coordinación del modelo de coordinación en materia de refugiados.
• El Coordinador de PEAS responde ante el Representante del ACNUR o el Coordinador de Refugiados.

Cuando se trata de situaciones mixtas, en los casos en que se haya designado a un Coordinador Humanitario, y las poblaciones de interés por razones humanitarias incluyan a refugiados, personas desplazadas internas y otros grupos afectados, se aplica la nota conjunta de 2014 del ACNUR y la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA, por sus siglas en inglés) sobre la coordinación en la práctica en situaciones mixtas, y el Coordinador de PEAS tiene una relación jerárquica compartida con el Coordinador Humanitario y con el Coordinador de Refugiados o Representante del ACNUR. En lo que respecta a la PEAS, el ACNUR conserva responsabilidades generales de liderazgo y coordinación en la respuesta para los refugiados, mientras que la configuración de la estructura de coordinación de la PEAS debe partir del contexto operacional, y considerar qué estructuras ya existen y qué sería adecuado para la finalidad prevista y optimizaría los resultados (por ejemplo, una red de PEAS separada para la respuesta para los refugiados o una red conjunta que abarque tanto las operaciones de refugiados como las de personas desplazadas internas). Por otro lado, el Representante del ACNUR, en calidad de Coordinador de Refugiados, participa activamente en la coordinación de iniciativas de PEAS con el Coordinador Humanitario, intercambia información actualizada sobre los avances al respecto en la respuesta para los refugiados con este y con el equipo de las Naciones Unidas en el país o el equipo humanitario en el país, y contribuye activamente a las iniciativas del conjunto del sistema para maximizar los recursos, la eficiencia y la repercusión al abordar la PEAS. De conformidad con los documentos “IASC Vision and Strategy: Protection from sexual exploitation and abuse and sexual harassment (PEASH) 2022-2026” (Visión y estrategia del IASC: protección contra la explotación, los abusos y el acoso sexuales para 2022-2026) y el “Mandato genérico del Coordinador de Protección contra la Explotación y los Abusos Sexuales en el País” del Comité Permanente entre Organismos (IASC, por sus siglas en inglés), en los contextos de los países donde la situación de afluencia de refugiados sea la principal preocupación humanitaria, el Coordinador de PEAS debe actuar desde la oficina del ACNUR, con una relación jerárquica compartida con el Representante del ACNUR y el Representante Especial (Adjunto) del Secretario General, el Coordinador Residente o el Coordinador Humanitario, según corresponda.

Estas consideraciones también aplican en los países donde hay una respuesta para las personas refugiadas y un sistema de coordinación del desarrollo de las Naciones Unidas bajo los auspicios del Coordinador Residente. El ACNUR conserva responsabilidades generales de liderazgo y coordinación con respecto a la PEAS en la respuesta para los refugiados, y la configuración de la estructura de coordinación de PEAS debe partir del contexto operacional, y considerar qué estructuras ya existen y qué sería adecuado para la finalidad prevista y optimizaría los resultados (por ejemplo, una red de PEAS subnacional para la respuesta para los refugiados o su integración a la red nacional, de existir). El Representante del ACNUR, en calidad de Coordinador de Refugiados, participa activamente en la coordinación de iniciativas de PEAS con el Coordinador Residente, presenta información actualizada sobre los avances al respecto en la respuesta para los refugiados al Coordinador Residente y el equipo de las Naciones Unidas en el país y contribuye a las iniciativas del conjunto del sistema para maximizar la eficiencia y la repercusión al abordar la explotación y los abusos sexuales.

En el caso de movimientos mixtos de personas refugiadas y migrantes, el ACNUR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) trabajan para encabezar de forma conjunta la respuesta y establecer mecanismos de coordinación de conformidad con su marco de colaboración. Aunque los acuerdos sobre modelos de coordinación y las directrices sobre los movimientos mixtos de personas migrantes y refugiadas están avanzando, sobre la base de la experiencia de la Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela (modelo R4V) y de otros modelos existentes, se considera una buena práctica crear una red transversal de PEAS como parte de la estructura de coordinación interagencial para coordinar la respuesta para los movimientos mixtos de un modo similar a las situaciones mixtas de refugiados y personas desplazadas internas.

La función de la red interagencial de PEAS

La red de PEAS es responsable de implementar actividades coordinadas entre organizaciones miembros para minimizar el riesgo de explotación y abusos sexuales, garantizar que haya sistemas para una respuesta eficaz si surgen incidentes y sensibilizar sobre la PEAS en la operación. Lleva adelante la coordinación y supervisión a nivel técnico sobre PEAS, como, por ejemplo: desarrolla o adapta estrategias a nivel nacional para que el liderazgo del país las apruebe (como el equipo de las Naciones Unidas en el país o el equipo humanitario en el país, o el Foro de Coordinación de la Labor en Favor de los Refugiados, según el contexto operacional), un plan de trabajo, directrices, procedimientos y mecanismos que pongan en contexto las guías y herramientas regionales o globales, si corresponde; lleva a cabo evaluaciones de riesgos de explotación y abusos sexuales de forma conjunta; y organiza actividades y acciones de promoción de prevención, respuesta y mitigación de riesgos en el ámbito de la PEAS. Las actividades de la red de PEAS deben tener un enfoque centrado en la víctima y respetar los principios de seguridad, confidencialidad, respeto y no discriminación. Para más información sobre la función que desempeña la red, véase el mandato genérico de la red de PEAS en el país, al que se puede acceder desde la sección de enlaces.

La red debe estar abierta a todos los organismos de las Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, y organizaciones locales que trabajen en la respuesta, y debe colaborar con organizaciones sin condición de miembro para la difusión en el marco de las actividades existentes. La presencia de la red de PEAS no le quita responsabilidad a cada miembro de la red de desarrollar, implementar y consolidar medidas, actividades y programas de PEAS a nivel interno en el país. Los directivos superiores de cada organización miembro son responsables de la PEAS dentro de su organización. Sin embargo, la red garantiza que las iniciativas de los organismos estén bien coordinadas y proporciona un foro en el que se pueden adoptar colectivamente iniciativas de PEAS conjuntas a nivel interagencial.

La red de PEAS no está a cargo de investigar ni de tomar decisiones sobre las denuncias. Dentro del ACNUR, esta función recae exclusivamente en la Oficina del Inspector General o, de tratarse de denuncias contra personas empleadas por otros organismos, en la entidad que emplea a dicha persona, de conformidad con su política y procesos internos.

Para garantizar que la capacidad de coordinación sea adecuada en un entorno sujeto a constantes cambios, es muy recomendable que se designe a un Coordinador especializado en PEAS para coordinar y representar a la red de PEAS (o asistir a la red en colaboración con su copresidencia si el Coordinador no tiene esta función), en particular en situaciones de emergencias con refugiados en las que es responsabilidad del ACNUR tomar la iniciativa. El Coordinador de PEAS es responsable de preparar informes sobre las actividades de la red, lo que incluye los avances logrados en cuanto a prioridades y objetivos clave. El Coordinador de PEAS también representa a la red dentro de las entidades de coordinación correspondientes y asesora a actores en los países sobre las buenas prácticas para una implementación eficaz de medidas de PEAS. Los copresidentes de la red de PEAS desempeñan un papel activo en la convocatoria y la organización de eventos y reuniones de la red, y en la coordinación y supervisión del plan de acción de la red. En las operaciones de países donde no está disponible el cargo de Coordinador de PEAS, sus funciones se dividirán entre los organismos copresidentes, según corresponda. En algunos países, es posible que el Coordinador de PEAS se desempeñe como presidente o copresidente de la red.

Relación entre la red de PEAS y otros grupos de coordinación interagencial

Es importante que la red de PEAS y su Coordinador se encarguen de que haya una colaboración estrecha con las estructuras de coordinación interagencial y con los puntos focales de violencia de género, protección de la infancia, rendición de cuentas ante las poblaciones afectadas, protección comunitaria y otros sectores o grupos temáticos, con el fin de garantizar la inclusión efectiva de víctimas de explotación o abuso sexual en los servicios y mecanismos de remisión de violencia de género; la incorporación de este tema en la planeación de la comunicación y los mensajes a transmitir a las comunidades; la creación de mecanismos de retroalimentación y respuesta; la incorporación de medidas de PEAS en los programas para grupos en mayor riesgo (como niños, personas con discapacidad, personas de edad, mujeres en situación de peligro, personas LGBTIQ+, etc.); y la evaluación y mitigación de riesgos de explotación y abusos sexuales en la programación por parte de sectores o grupos temáticos como los de coordinación y gestión de campamentos, alojamiento, WASH (agua, saneamiento e higiene), salud, alimentos, educación, etc.

Las organizaciones miembros de la red de PEAS estarán representadas por sus puntos focales, que participan activamente en las reuniones y actividades de la red en nombre de sus organizaciones. Además, la pertenencia a la red en calidad de miembros también está abierta a los coordinadores de sectores o grupos temáticos, a quienes se exhorta a asistir a las reuniones de la red para mejorar la coordinación bidireccional entre los sectores o grupos temáticos y la red, y para garantizar que se incorporen nociones de PEAS en la programación multisectorial.

La PEAS en el ciclo de programación interagencial

En contextos que involucran a refugiados, con el fin de integrar la PEAS en el ciclo de los planes de respuesta para los refugiados, es importante tener en cuenta el ciclo de programación completo, es decir, recopilar información sobre PEAS a través de evaluaciones multisectoriales de las necesidades; elaborar indicadores de PEAS (en el plano regional y nacional); y aportar información sobre el tema a los socios del plan de respuesta para los refugiados y para el proceso de planificación. Véanse las orientaciones sobre cómo incorporar la PEAS en los planes de respuesta para los refugiados (acceso exclusivo para el personal del ACNUR).

En contextos que involucran a personas desplazadas internas, es fundamental incorporar nociones de PEAS en el plan de respuesta humanitaria para que estén presentes en el sistema de los grupos temáticos como elemento integral y estándar de la respuesta humanitaria y, a su vez, para garantizar que se dote de los recursos adecuados a las actividades de PEAS. Los indicadores de PEAS deben incorporarse en las evaluaciones de las necesidades humanitarias que supervisa OCHA, ya que los resultados que arrojan se usan para formular el panorama de las necesidades humanitarias a nivel nacional. Posteriormente, dicho panorama sirve de base para el diseño del plan de respuesta humanitaria. Integrar nociones de PEAS en cada capítulo relativo a los grupos temáticos pone de relieve la importancia de afianzar relaciones sólidas con cada uno de los grupos. Véase también la nota orientativa sobre cómo incorporar la PEAS en los planes de respuesta para los refugiados de OCHA.

Función de los socios involucrados

• Autoridades del gobierno de acogida: El gobierno es el principal responsable de la protección de personas apátridas y en situación de desplazamiento forzado. Por lo tanto, la participación temprana de las estructuras gubernamentales locales y nacionales es clave para el éxito y la sostenibilidad de la coordinación interagencial de PEAS. Sin el respaldo y la implicación del gobierno, no será posible que la red de PEAS cumpla sus funciones y responsabilidades. Dado que la explotación y los abusos sexuales también pueden ser perpetrados por funcionarios del gobierno, es importante que se incluya a las autoridades correspondientes en las iniciativas de sensibilización, en las sesiones de creación de capacidades, y en las medidas de mitigación y análisis de riesgos, según proceda.
• Organismos de las Naciones Unidas, y organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales: Es importante que los organismos designen puntos focales de PEAS que coordinen las actividades pertinentes dentro de su organización y que participen activamente en la red de PEAS. Según su campo de conocimiento, experiencia y recursos disponibles, dichos organismos pueden desempeñarse como copresidentes de la red de PEAS, contribuir a las labores de esta, liderar actividades específicas en coordinación con otros miembros de la red, y conformar un nexo con otros sectores o grupos temáticos para promover la integración a gran escala de iniciativas de PEAS.
• Organizaciones y estructuras comunitarias: Las organizaciones y estructuras comunitarias a menudo son un puente entre las comunidades afectadas y las organizaciones. Comprenden en profundidad las necesidades, los puntos de vista y las situaciones de la comunidad. Además, generalmente cuentan con la confianza de las comunidades y pueden ser nexos entre los organismos y las comunidades para las que trabajan. Por eso, están en una posición ideal para ayudar a identificar los puntos de acceso pertinentes a los mecanismos de retroalimentación y respuesta, y los canales de comunicación para una sensibilización y divulgación comunitaria eficaz, e identificar zonas de riesgo de protección, incluida la explotación y los abusos sexuales, y las dinámicas sociales y culturales que han de tenerse en cuenta al diseñar los mecanismos de prevención y respuesta correspondientes. También son responsables de incorporar medidas de PEAS en sus propias actividades y proyectos, con el apoyo del ACNUR, así como de otras organizaciones más grandes y de la red de PEAS, según proceda.
• Personas apátridas y en situación de desplazamiento forzado: Es fundamental que las redes de PEAS colaboren de forma estrecha y trabajen codo con codo con las comunidades afectadas. Han de hacerse consultas con niñas, niños, mujeres y hombres en las comunidades afectadas, incluidas personas de diversas procedencias y de grupos en mayor riesgo, para ayudar a diseñar y adaptar los mensajes, la información, las campañas, las estrategias de divulgación comunitaria, y los mecanismos de retroalimentación y respuesta en relación con la PEAS, para garantizar que efectivamente lleguen a la comunidad y que sean accesibles. Además, involucrar a la comunidad en el diseño de programas, ajustes, implementación y seguimiento de intervenciones dará lugar a una mayor sostenibilidad y aceptación por parte de esta.
• Coordinadores de sectores o grupos temáticos: La colaboración estrecha con sectores o grupos temáticos es clave para que la PEAS se incluya en la respuesta a situaciones de emergencia. Ello incluye incorporar en la programación por sectores la prevención, la mitigación y evaluación de riesgos de explotación y abusos sexuales, y la respuesta ante estos. En este sentido, se anima a los coordinadores de sectores o grupos temáticos a asistir a las reuniones de la red de PEAS. Asimismo, la red y el Coordinador de PEAS deben mantener canales de comunicación con los grupos de trabajo de los sectores y los grupos temáticos relevantes por medio del grupo de coordinación intersectorial o de los grupos temáticos, y de forma bilateral cuando proceda.

Función y responsabilidades del ACNUR

Como ya se ha mencionado, el ACNUR tiene responsabilidades de liderazgo y coordinación en situaciones que involucran a refugiados, en consonancia con los deberes derivados de su mandato, que se señalan en el modelo de coordinación en materia de refugiados. En este sentido, en el caso de situaciones de emergencia con refugiados, el ACNUR tiene la función de liderar la creación (si no existe) y la coordinación de la red de PEAS en la respuesta para los refugiados, de conformidad con dicho modelo. También debe asegurarse de que existan los servicios y los mecanismos de remisión para prestar la asistencia necesaria a los sobrevivientes de explotación o abusos sexuales, siguiendo un enfoque centrado en la víctima que las incluya en los canales de remisión de violencia de género y protección de la infancia. En el caso de emergencias no relacionadas con refugiados, el ACNUR debe participar activamente en la red de PEAS, lo cual puede implicar la copresidencia si procede o es necesario según la situación y el contexto operacional.

Según la nota orientativa aplicable a todo el sistema de las Naciones Unidas (ONU) sobre los requisitos y procedimientos a seguir por todas las entidades del sistema para compartir información con el funcionario más alto de la ONU en el país sobre las denuncias de explotación o abusos sexuales relacionadas con miembros del personal de la ONU, personal afiliado y personal de los asociados en la ejecución, con fecha de 8 de junio de 2023, y según la nota orientativa interna del ACNUR para sus Representantes sobre la comunicación de incidentes de explotación o abusos sexuales con los Coordinadores Humanitarios y Residentes de junio de 2023 (enlaces de acceso exclusivo para el personal del ACNUR), los Representantes del ACNUR también tienen la responsabilidad de compartir información sobre denuncias de explotación y abusos sexuales que involucren a su personal o al personal de socios financiados por el ACNUR con los Coordinadores Humanitarios y Residentes, los Representantes Especiales del Secretario General y los Jefes de las Misiones, según el contexto del país.

Además de involucrarse en labores interagenciales de PEAS, el ACNUR es responsable de asegurarse de que existan mecanismos y medidas para prevenir y responder a casos de explotación y abuso sexual, y para mitigar los riesgos a través de sus programas, a la vez que vela por que se aplique un enfoque centrado en la víctima en todos los procesos y procedimientos relacionados. (Véase el apartado de Protección contra la explotación y los abusos sexuales [PEAS] para más información).

Responsabilidades de coordinación de niveles superiores

Aunque todos tienen la responsabilidad de prevenir y responder a casos de explotación y abusos sexuales, los directivos superiores tienen una función de coordinación específica a nivel estratégico y de liderazgo: promover un enfoque multifuncional de la PEAS en la respuesta interagencial, reunir recursos para mejorar las acciones, repartir la carga e identificar áreas de mejoría. Sea en calidad de Jefes de Oficina, Responsables de un grupo temático o sector, o Coordinadores Interagenciales, su función es promover una cultura de responsabilidad colectiva, y crear un espacio donde los miembros reflexionen honestamente sobre los ámbitos de riesgo de explotación y abusos sexuales de la organización y la programación del sector o grupo temático, soliciten el apoyo de otros, planteen inquietudes, reconozcan deficiencias y se comprometan a las acciones pactadas.

En contextos que involucran a refugiados, la red de PEAS rinde cuentas directamente al Coordinador de Refugiados, que es también el Representante del ACNUR. El Representante, entonces, tiene la responsabilidad general y la función de supervisión estratégica de la coordinación interagencial de la PEAS en el marco de la respuesta para los refugiados.