联合国难民署在紧急情况中的行动计划

何时，为何目的？

紧急情况指如下情况：除非立即采取恰当的行动，否则难民和其他受关注人员的生活、权利和福祉将会受到威胁，并且，其行动规模超出了联合国难民署在国家和区域层面上的现有能力。因此，在处理紧急情况时，联合国难民署需要以资源为依托，利用"计划"来充分而及时地应对识别出来的紧急需求，建立进度跟踪和报告框架，从而确保联合国难民署合理地接收更多资源。

• 在紧急情况下，首要的目标是获取必要的资源和能力来制定和启动应对措施。

联合国难民署办事处需要出具简明的紧急申请，提供足够的详细信息，以便联合国难民署总部调动所需要的资源。联合国难民署的《紧急情况中的财政资源分配》提供了模板和时间表。在此早期阶段，办事处应界定计划的最基本内容（其结构、支柱、人口规划组、宗旨、主要目标和主要初步活动）。

初期申请应尽快提出，必要时应在与合作伙伴制定好机构间计划之前提出。这并不意味着难民署应抢先提出最终计划，最终计划应结合快速需求评估所提供的信息，并产生于机构间规划过程中。初期申请旨在确保难民署能够启动紧急救生干预措施。

• 机构间规划过程应具有包容性并鼓励参与；联合国难民署的计划应体现出这种方法。在商定机构间计划之后，可以修订初期内部计划，协调难民署在这些计划中所承担的角色。

行动储备金 (OR) 可以满足行动的紧急额外需求，在紧急情况之初，经常可以从该储备金中拨出短期专用款项来满足初期需求。

在刚刚宣布的 1、2、3 级紧急情况所涉及到的国家中，为启动初期应急措施，从应急储备金中拨款以及相应地增加 OL 级别的权力应授予 ：

a) 相关区域局局长，最高申请 500 万美元；
b) AHC-O，每次已公布的紧急情况最高可申请 1,000 万美元。

此类紧急拨款和相关的 OL 升级只能用于国家行动中的 OPS 和 ABOD。应在 24 小时以内发放初始分配额。它们应满足直接的应急需求，包括需要遵守最低运作安保标准 (MOSS) 或其他主要安全要求。如果经评估以后，行动的资金需求在 1 个财年上升到 1,000 万美元以上，则应制定补充预算。难民署办事处应协同相关局编制详细计划（包含成本），且必须将其交由资源规划和管理委员会 (RPMB) 审批。联合国难民署随后依据内部财务细则，发布补充资金呼吁书。如需了解更多信息，可以参阅"联合国难民署融资专用的补充资金呼吁"。

• 联合国难民署在紧急情况中的补充资金呼吁书载明了计划的主要内容（商定的规划数字和前提预设、主要战略和活动、预算）。

联合国难民署将呼吁书交送给捐助方和合作伙伴，以便筹集所需要的资金。
上述步骤和过程涉及到重要的规划内容，必须遵照联合国难民署程序来起草、提交和记录这些内容。难民署应将各个规划过程衔接起来，不断审核其规划文件，藉此制定出精心设计并且协调连贯的计划，并且这些计划能够传达给内外部受众，迅速实施，并且能够衡量其优劣，从而展示计划的成就和进展。

指南和/或可选方案汇总

联合国难民署的规划方法关注受关注人群的保护和援助需求，并且采用了《联合国难民署成果框架》。它确定了层层叠叠的宗旨、权利组、目标和产出，以及用来衡量各项目标和产出完成情况的指标。
应根据产出编制预算。

(a) 计划的制定及其关键步骤

• 定义支柱。联合国难民署针对受关注人员的身份确定了四个预算支柱。难民和寻求庇护者属于支柱1，境内流离失所者属于支柱 4。对于其他情况，请参阅下面的图表。
• 选择或创建人口规划组 (PPG)。它应代表具体的规划、预算和报告类别。
• 选择对应的宗旨。

规划 PPG 时，应首先为新的或现有的 PPG 选定宗旨。通常来说，行动应当选择某个应急行动宗旨。但可能并非所有的紧急情况都需要如此；应结合国家或区域的具体背景。

其他注意事项：

• 通常情况下，应使用现有的人口规划组 (PPG)，再结合新的应急宗旨。为避免或减少行动计划报告的复杂性，便于将各项活动纳入紧急情况之后的常规方案规划中，只有当难民从现有 PPG 未覆盖的其他原籍国流出时，或流入在紧急情况发生后需要采取不同应对措施的新地区时，才应创建新的 PPG。紧急情况若涉及新的人群，应建立新的 PPG。应填写《代码域创建申请表》，并提交给 DSPR/ARBAS，DSPR/IMAS/Focus 和相关局。
• 如果需要设立新办事处，并为其指定或创建新的成本中心以便独立编制预算和追踪开支，则应创建新的成本中心。应填写《代码域创建申请表》，并提交给相关局；相关局在审批之后，应将其转发至 DSPR/ARBAS。
• 如果涉及新的场地（例如营地），并且适合在现场进行规划、编制预算和监测各个方案，则应创建新的场地。应填写《代码域创建申请表》，并提交给 DSPR/ARBAS，DSPR/IMAS/Focus 和相关局。

(b) 新情况的结果链
确定计划的基本结构并酌情创建并记录代码域（针对新的 PPG、成本中心或场地）以后，应制定结果链。紧急行动的结果链应保持简单明了，仅采用少量的目标、产出和指标，重点关注该行动在紧急阶段期望达到的关键成果。这将简化预算编制（包括申请追加资源）、伙伴关系协议、监测和报告。任何时候都有机会来增加紧急情况之后的后续新目标、产出和指标。不强制要求立即选择指标，确立基准和目的，并拟定行动计划报告。但建议尽早根据资源规划和管理委员会 (RPMB) 的意见完成这些工作。

• 选择相关的权利分组(目标的专项分组)。除开少数例外情况，任何权利分组都可以属于任何目标。
• 从预定义菜单中选择目标和成果。
• 为每个选定的目标添加或选择影响指标；设定基线；设定目标（针对优先和综合目标）。
• 为每个选定的成果添加或选择绩效指标；设定目标（针对优先和综合目标）。

什么是基准？
基准：描绘规划周期之初（此时紧急情况已发生）影响指标的状况，用于不断估量进度。

什么是综合目的？
综合目的（OP 目的）：针对影响指标和绩效指标，展示综合计划的拟定实现程度，以及拟定的实施周期中是否为目标或产出提供完整的 OP 预算。

什么是优先目的？
优先或者实施级别的目的（OL 目的）：针对影响指标和绩效指标，展示拟定优先成就的水平，并提供 OL 层面的预算。

行动从预先确定的菜单中选择影响指标和绩效指标。每项产出和目标都必须至少有 1 个指标，并可以对应多个指标。

行动随后设定影响指标的基准、影响指标和绩效指标的目的。必须分别设定综合目的或者称总目的（假定获得完整资金）和优先目的（如果资金不完整）。每项目标都应附有说明，介绍每个交付成果及其实施方式。综合目的和优先目的都必须与目标相符，产出必须与相关的目的和预算相符。

鼓励行动选用少量的指标，注意每个指标都需要有明确的测量标准、监测计划和采集数据的方法。不应选择无法测量的指标。

(c) 编制预算
鼓励行动部门利用《联合国难民署应急预算模板》来制定可靠的预算。 下面的概述阐述了综合预算和优先预算：

• 综合预算 = 行动计划 (OP)。
• 优先预算 = 实施级别 (OL)。

计算行动事项的综合（基于需求）预算求，然后通过相关的代码域输入到选定的每个产出下。

行动计划的综合预算汇总了实施所有干预措施所需要的资源，需要利用这些干预措施来满足受关注人员在紧急情况下产生的新需求。由于需求几乎总是超过可用的资源，因此联合国难民署也在实施级别的基础上确定了干预措施的优先等级。

每份行动计划 (OP) 都可以细分为两部分：实施级别 (OL) 的活动和预算；以及实施级别以上 (AOL) 的活动和预算。OL + AOL = OP。

在确定优先级时，工作人员必须将每项目标和产出归入这三个类别之中，并由此开始分配相应的预算
。目标和产出

• 如果完全在 OL 以上，则不优先考虑。实施活动的优先级较低。OL = 0。
• 如果部分属于 OL，则在部分程度上优先考虑。实施活动具备中等的优先级。OP>OL。
• 如果完全属于 OL，则优先考虑。实施活动的优先级很高。OP = OL。

由于紧急情况复杂多变，因此需要频繁地修订综合行动计划和优先行动计划。应将它们视为不断变化的文件，需要迅速回应受关注人群的需求、机构间规划、可用信息和资源分配决策。

(d) 紧急情况之后的阶段
最终应将难民署的紧急干预措施纳入更长久的规划活动中，或者将其逐步淘汰。具体应由民署办事处
在咨询相关局后作出决定（包括相关时机和过程）。相关局应在下个规划年度的 1 月份之前，咨询其他各司，然后确认是否决定逐步淘汰还是整合到常规的行动管理周期中。

如何在外地层面实施此方案？

(a) 初期阶段
在紧急行动之初，首要的事情就是从联合国难民署总部获得必要的资源和其他形式的支助。联合国难民署办事处应提交申请，以便在初期分配更多的预算资源。

该申请描述计划的重要内容，并确定所需要的资源。对于新的应急行动，其重要内容包括：

• 计划的结构（支柱、PPG、宗旨）。
• 主要活动，按初始目标分类，且提供产出层面上的预算。

经联合国难民署总部批准后，这些基本规划信息应输入到 Focus 中并提交。

(b) 融合机构间规划
随着更加了解受关注人员的需求、联合国难民署在应急行动中承担的角色，应通过机构间规划流程来
充实和调整基本计划。联合国难民署办事处应调整内部计划，将其与机构间规划过程的结果协调起来。

如果特定年度中的方案要求超过 1000 万美元，资源规划和管理委员会 (RPMB) 必须确定补充方案并提供额外的行动计划和实施级别的预算。其内部提交程序与初期申请相同。此外，根据联合国难民署的内部财务细则，难民署需要发布紧急呼吁。

后续增加要求的申请必须随附备忘录，以便解释这次申请的理由，并在附录 1A 或 1AA 中阐述预期效果。

(c) 内部的计划记录
在开展和实施应对措施时，联合国难民署办事处必须在 Focus 中更新计划，明确权责，并据此报告成就。应修订计划以便纳入：

• 选择的目标以及目标层面的最终说明。
• 选择的具体产出。
• 影响指标的目的和基准。
• 绩效指标的目的，用于衡量联合国难民署和合作伙伴机构的绩效。

行动中往往没有记录所有计划内容的固定期限，因为顾名思义，应急措施在发生之前是无法预先规划的。强烈鼓励行动部门在发生紧急情况的当年结束之前，将内部计划记录到联合国难民署的内部系统和记录（Focus、MSRP、项目伙伴关系协议）中。

(d) 紧急情况之后
在紧急情况行动计划的最后阶段，联合国难民署应在长期规划中处理撤离、逐步淘汰或整合事宜。这取决于受关注人员的需求，并且需要规划、实施和报告。作出决定前应咨询相关局。