Gestión de los proyectos de construcción y rehabilitación de infraestructuras

Políticas, principios y/o normas subyacentes

La escasez de recursos, el aumento de los costos de la energía, la durabilidad, la sostenibilidad y las prácticas respetuosas con el medio ambiente son todas cuestiones de gran preocupación para el ACNUR y no pueden ignorarse a la hora de planificar y diseñar obras públicas. El desarrollo sostenible debe satisfacer las necesidades humanas a la vez que preserva el entorno natural para las generaciones presentes y futuras. La piedra angular de un diseño sostenible es la provisión de edificios de bajo consumo, salubres, acogedores, que requieran poco mantenimiento, sean flexibles en el uso, se construyan con materiales respetuosos con el medio ambiente y que estén diseñados para durar mucho tiempo.

Cualquier proyecto de rehabilitación o de construcción de infraestructuras debe tener por objetivo crear instalaciones sostenibles desde el punto de vista social, económico y medioambiental una vez finalizadas; además, deberán estar de acuerdo con los principios del ACNUR y las normas internacionales. Para lograr este objetivo, se debe:

• cooperar con las autoridades gubernamentales locales y nacionales, los organismos de las Naciones Unidas, las organizaciones no gubernamentales y otros asociados;
• consultar a los refugiados y a las comunidades de acogida durante las etapas de diseño y planificación;
• consultar a expertos medioambientales y asegurar el cumplimiento de todas las disposiciones legales relativas al medio ambiente aplicables a la zona de la operación;
• fomentar el uso de materiales de construcción sostenibles desde el punto de vista medioambiental;
• garantizar que el diseño y la construcción minimicen las necesidades de mantenimiento durante el ciclo de vida de la instalación.

Recomendaciones de buenas prácticas

Las buenas prácticas garantizan que se eviten los peligros más comunes en las obras de rehabilitación y construcción, como:

• la falta de planificación de adquisiciones y de mecanismos de control integrales;
• laxitud en la aplicación de los procesos de adquisición (en las licitaciones, los criterios de selección, la evaluación, la firma del contrato);
• una aplicación precipitada de los procesos de adquisición. Una adquisición de acuerdo con unas buenas prácticas requiere tiempo y planificación. Debe contener un adecuado nivel de detalle para evitar costos adicionales o solicitudes de cambio. El personal de adquisiciones y programas no se comunica con claridad ni lo suficiente y, de este modo, carece de la comprensión mutua de los requisitos relacionados con la ejecución. Asimismo, la complejidad de las obras de construcción y de los recursos necesarios para ejecutarlas no se comprenden del todo;
• el alcance del proyecto y sus especificaciones técnicas no se definen con suficiente detalle;
• especificaciones de cantidades poco claras o incompletas, estimaciones de costos incorrectas y plazos poco realistas;
• escasos conocimientos especializados en la gestión, la supervisión y el seguimiento de las obras de rehabilitación o de construcción;
• falta de recursos financieros y de tiempo para imprevistos. El costo y el tiempo pueden aumentar debido a circunstancias imprevistas como retrasos administrativos, por ejemplo, a la hora de recibir licencias de las autoridades locales o permisos para acceder al lugar.

RESUMENDEL INFORME DE EVALUACIÓN 1. Propósito delas obras públicas 2. Elegibilidad 3. Alcance delas obras, planos, estimaciones cuantitativas, especificaciones y componentes 4. Presupuesto,coste financiero y estimación de gastos 5. Investigaciónde terrenos y estudio de viabilidad técnica 6. Ejecución a) Plan deejecución y calendario b) Mecanismo desupervisión del diseño y de las obras de construcción c) Servicios deasesoramiento (si procede) d) Operacionesy mantenimiento (si fuera necesario) e) Supervisióny control de calidad 7. Metodologíade adquisiciones 8. Impactosmedioambientales y sociales 9. Riesgos ymedidas de mitigación 10. Beneficios ylarga vida útil 11. Consultas alas partes interesadas y participación de las personas de la competencia delACNUR (si procede)

Para evitar retrasos, mayores costos e incumplimientos de contrato, tenga en cuenta lo siguiente:

• actúe solo cuando haya completado la planificación. La etapa de diseño se puede dividir en tantas fases como sea necesario para resolver todos los problemas de diseño antes de que comience la construcción;
• considere contratar a empresas o asesores externos que cuenten con la formación técnica adecuada para preparar diseños complejos. Puede que los conocimientos técnicos especializados los posean los socios ejecutores o el ACNUR;
• en los casos en que el diseño, el alcance de las obras y la especificación de cantidades provengan del gobierno, se deberán analizar estos documentos y, si fuera necesario, modificarlos, desarrollarlos o completarlos. Trate de detallar el alcance de las obras y las especificaciones de cantidades lo máximo posible, dentro de las restricciones de tiempo;
• consulte con cuidado a las partes interesadas en todas las etapas para evitar malentendidos que puedan resultar costosos;
• colabore estrechamente con el gobierno y las autoridades locales y tenga en cuenta sus políticas;
• asegúrese de que los proyectos satisfagan las expectativas de las personas de la competencia del ACNUR, de las comunidades de acogida y de las autoridades;
• los procesos de adquisición de bienes se deben emplear para "edificios prefabricados" mediante la adquisición directa de los edificios de conformidad con la política de adquisiciones del ACNUR;
• los elementos de las obras públicas en las especificaciones de cantidades pueden permitir una variación de un ±10% de las cantidades reales;
• el presupuesto para imprevistos para la supervisión y el seguimiento de las obras públicas incluye requisitos de costos imprevisibles que por lo general varían entre el 12 y el 20% del costo total de las obras públicas;
• en la mayor parte de los casos, los servicios de diseño se acuerdan al margen de los contratos de construcción. Los contratos llave en mano, en los que el contratista es responsable tanto del diseño como de la construcción, pueden ser complicados cuando no se conozca el rendimiento del contratista o cuando el alcance de los riesgos externos sea incierto (por ejemplo, el tiempo necesario para la asignación de emplazamientos, la aprobación de los planos y de las especificaciones por parte del gobierno, etc.);
• la compra de bienes para las instalaciones, como generadores, equipo audiovisual, equipo informático, mobiliario, etc., debe ser completada por separado por parte de los colegas de suministros/adquisiciones; se puede contemplar un diseño modular para reducir la necesidad de diseños múltiples para unidades que ofrezcan una funcionalidad semejante. Esto puede reducir el costo y el tiempo durante la etapa de diseño [el diseño modular es un enfoque que subdivide un diseño en partes más pequeñas (módulos) que se pueden construir de manera independiente y emplearse en diversos lugares];
• las condiciones del emplazamiento (el terreno, el acceso, los límites, etc.) constituyen un factor importante que se deben tener en cuenta en el diseño y puede afectar al costo y a la duración del edificio, especialmente en el caso de emplazamientos en zonas remotas. Por tanto, las diferencias en el emplazamiento se deben incluir en todos los elementos del diseño (el alcance de las obras, las especificaciones de cantidades, la estimación de costos, etc.) si van a tener lugar similares actividades de obras públicas en varios sitios;
• por otro lado, cuando se esté ejecutando el diseño modular en múltiples lugares, debe incluirse un precio individual por emplazamiento. Esto hace que la variación específica del lugar se incluya en la evaluación de contratación y licitación de manera que no dé como resultado una serie de órdenes de modificación;
• las partes interesadas clave (por ejemplo, el ACNUR, el gobierno, los socios ejecutores, etc.) apoyarán el conjunto completo de proyectos básicos, planos y requisitos antes de que comiencen las actividades de licitación y adquisición. Este conjunto de documentos respaldado se convierte en la documentación técnica de referencia para el proyecto civil y de construcción;
• lo ideal es que no se modifiquen los proyectos básicos finales una vez que se hayan concluido y aprobado. La modificación de los planos tiene un coste elevado. Las modificaciones una vez que la construcción ha comenzado son más costosas y requieren solicitudes de cambio;
• si se produjeran cambios significativos en los proyectos básicos durante la elaboración del diseño, los planos y los requisitos, se debe modificar el plan de acción detallado para que incluya y refleje los nuevos requisitos;
• el diseño final deberá cumplir las normas y los requisitos gubernamentales, además de las normas de construcción locales cuando proceda. También debe contemplar las condiciones climáticas locales y el riesgo de desastres naturales;
• un conjunto integral de planos, alcance de las obras y especificaciones de cantidades aumenta la probabilidad de recibir ofertas firmes y detalladas. También facilita el proceso de evaluación, la gestión de los contratos y es más probable que resulte en el cumplimiento del contrato y de las expectativas del ACNUR y de otras partes interesadas;
• las obras públicas precisan de un alcance de las obras claro de manera que se puedan elaborar los planes de trabajo. Las metas de los planes de trabajo se pueden vincular con las especificaciones de cantidades para facilitar la supervisión y los procedimientos de pago.

Consideraciones para la aplicación práctica

Un proyecto de construcción o rehabilitación de una infraestructura tiene éxito cuando satisface las expectativas del programa nacional y de otras partes interesadas, está en consonancia con el alcance del proyecto, cumple las normas de calidad especificadas, finaliza en los plazos señalados y cumple con el presupuesto. Los acuerdos comerciales se rigen por los procedimientos habituales de adquisición o los procedimientos de adjudicación excepcionales durante una emergencia, conforme a lo solicitado por la oficina y según lo aprobado por el Comité de Contratos de la sede. Para la adquisición por parte de asociados financiados por el ACNUR, se aplica el documento UNHCR Policy and Procedures on Procurement by Partners with UNHCR Funds (UNHCR/HCP/2014/11).
La mayor parte de los proyectos de construcción seguirán pasos similares. Se harán ajustes si el alcance del proyecto así lo exige. El cuadro que se presenta a continuación describe las etapas más comunes de la gestión de la construcción:

Funciones y responsabilidadesde las labores de rehabilitación y/o construcción
Etapa	Descripción	Responsable	Apoyo
1	Definición de lasnecesidades	Gestión*
2	Estudio deviabilidad	Operación	Ingenieros
3	Plan de ejecución	Gestión*	Ingenieros
4	Diseño dedocumentos (planos, alcance de las obras, etc.)	Ingenieros	Operación Gestión*
5	Estrategia deejecución y modalidades	Gestión*Adquisición	Operación Ingenieros
6	Adquisición yprocesos de contratación	Adquisiciones	Gestión* Ingenieros deoperación
7	Actividades deconstrucción física	Ingenieros	Gestión*Operación Financiación
8	Traspaso yfinalización del contrato	Todos los anteriores
9	Mantenimiento	Gobierno/Beneficiarios
10	Leccionesaprendidas	Todos los anteriores

* Gestión: el gestor de proyectos o el coordinador pertinente

Recursos y asociaciones de colaboración

• Las autoridades locales o centrales.
• Los líderes comunitarios y religiosos.
• La comunidad de acogida.
• Las ONG nacionales e internacionales.
• La FICR y el CICR.
• Otros organismos internacionales y de las Naciones Unidas.
• Las instituciones académicas.
• Sector privado.