Plan de operaciones del ACNUR en situaciones de emergencia

¿Cuándo y para qué fin?

Una emergencia es una situación en la que las vidas, los derechos y el bienestar de los refugiados y otras personas de la competencia del ACNUR están o se van a ver amenazadas a menos que se adopten medidas inmediatas y apropiadas de una envergadura que el ACNUR, con su capacidad disponible en ese momento a nivel nacional y regional, no puede proporcionar. En consecuencia, para hacer frente a una emergencia, el ACNUR necesita un Plan, respaldado por recursos, que ofrezca una respuesta adecuada y oportuna a las necesidades de emergencia identificadas, establezca un marco para el seguimiento y la notificación de los progresos logrados y, por tanto, permita al ACNUR rendir cuentas de los recursos adicionales que reciba.

• En una emergencia, el primer objetivo es garantizar los recursos y las capacidades requeridos para diseñar y empezar a aplicar una respuesta.

La oficina del ACNUR debe presentar una solicitud concisa que ofrezca detalles suficientes para que la sede del ACNUR movilice los recursos necesarios. El documento Financial Resource Allocation for Emergencies del ACNUR contiene modelos para la formulación de este tipo de solicitudes; también se indican en él los plazos establecidos a tal efecto. En esta fase inicial, la oficina debe definir los elementos mínimos del Plan (su estructura, un pilar, un grupo de planificación de población, un objetivo, las principales metas del Plan y sus actividades iniciales más importantes).

Se deberá presentar una solicitud inicial lo antes posible, si es necesario antes de elaborar los planes interinstitucionales con los socios. Esto no implica que el ACNUR se adelante al Plan definitivo, que emergerá de un proceso de planificación interinstitucional sobre la base de las evaluaciones rápidas de las necesidades. El propósito de una solicitud inicial es posibilitar que el ACNUR ponga en marcha intervenciones urgentes dirigidas a salvar vidas.

• Los procesos de planificación interinstitucionales deben ser inclusivos y participativos; los Planes del ACNUR deben reflejar dicho enfoque. El Plan interno inicial se puede modificar una vez que se aprueben los planes interinstitucionales, con el fin de armonizar el papel que haya asumido el ACNUR en ellos con el previsto en el Plan.

Al comienzo de una emergencia, la respuesta a las necesidades iniciales suele llevarse a cabo mediante una consignación a corto plazo con cargo a la Reserva Operacional, que satisface los requisitos adicionales inmediatos de una operación.

La autoridad para transferir créditos de la reserva para casos de emergencia e incrementar el Nivel Operacional en consecuencia con el fin de preparar una respuesta inicial a la emergencia en los países incluidos en una emergencia recientemente declarada de nivel 1, 2 y 3 se delega a:

a. Directores de la Oficina para solicitudes por un importe máximo de 5 millones de dólares estadounidenses por país;
b. El Alto Comisionado Adjunto (Operaciones) para solicitudes por un importe máximo de 10 millones de dólares estadounidenses por país.
Estas consignaciones para emergencias y los incrementos de Nivel Operacional conexos solo se pueden utilizar para operaciones y DPOA en operaciones en los países. Los créditos iniciales deben liberarse en un plazo de 24 horas y responder a necesidades inmediatas, incluida la necesidad de cumplir las normas mínimas operativas de seguridad (MOSS) u otros requisitos cruciales en materia de seguridad. Cuando la evaluación de las necesidades de una operación arroja un resultado superior a los 10 millones de dólares de los Estados Unidos en un ejercicio económico, se crea un presupuesto suplementario. La oficina del ACNUR, en colaboración con la dirección pertinente, elabora un Plan detallado con sus respectivos costos, que debe someterse a la aprobación de la Junta de Gestión y Planificación de Recursos (RPMB). A continuación, el ACNUR emite un llamamiento suplementario de conformidad con su reglamento financiero interno. Para obtener más información, véase el documento Supplementary appeals for UNHCR funding only.

• Los llamamientos suplementarios del ACNUR para una emergencia describen los elementos fundamentales del Plan (datos e hipótesis de planificación acordados, estrategias y actividades clave, presupuesto).

El ACNUR pone en común el llamamiento con los donantes y los socios con objeto de recaudar los fondos necesarios.
Los pasos y procesos descritos incluyen elementos de planificación importantes que se deben redactar, presentar y registrar con arreglo al procedimiento establecido a tal efecto por el ACNUR. Mediante la vinculación de sus procesos de planificación y la revisión constante de sus documentos de planificación, el ACNUR puede elaborar planes coherentes y correctamente diseñados que se pueden dar a conocer a las audiencias internas y externas, aplicar rápidamente e informar sobre ellos en términos cuantificables, posibilitando que el organismo demuestre sus logros y progresos.

Resumen de las directrices y/u opciones

El enfoque del ACNUR con respecto a la planificación se centra en las necesidades de protección y asistencia de las poblaciones de la competencia del ACNUR y utiliza el marco de resultados del organismo. En dicho marco se identifica una jerarquía de objetivos, grupos titulares de derechos, metas y resultados, así como indicadores que permiten medir los logros realizados y compararlos con los objetivos y resultados previstos.
La elaboración de presupuestos se basa en los resultados.

(a) Elaboración del Plan y etapas clave

• Definir el pilar. El ACNUR identifica cuatro pilares presupuestarios, que se corresponden con la condición de las personas de su competencia. Los refugiados y solicitantes de asilo entran en el pilar 1; los desplazados internos, en el 4. Para conocer la clasificación de otro tipo de situaciones, consulte el cuadro siguiente.
• Seleccione o cree un grupo de planificación de población (GPP). Este debe representar una categoría específica de planificación, elaboración de presupuestos y elaboración de informes.
• Seleccione un objetivo acorde.

La planificación de un GPP comienza con la selección del objetivo para un GPP nuevo o existente. Por regla general, las operaciones deben seleccionar un objetivo para la respuesta de emergencia. No obstante, puede que esto no sea obligatorio en todas las situaciones de emergencia; tenga en cuenta el contexto específico del país o región.

Otras consideraciones:

• Por lo general deberá utilizarse un Grupo de Planificación de Población (GPP) existente, en combinación con un nuevo objetivo de emergencia. Con el fin de evitar una redacción innecesariamente compleja del plan de operaciones y de facilitar la integración de las actividades en la programación ordinaria después de la emergencia, solamente deberá crearse un nuevo GPP si se produce una afluencia de refugiados procedentes de un país de origen diferente, no cubierto por un GPP existente, o a una nueva zona que requiera un plan de respuesta distinto con posterioridad a la emergencia. Si la emergencia afecta a un nuevo grupo de población, cree un nuevo GPP. Rellene un formulario de solicitud de creación de código contable y envíelo al DSPR/ARBAS, al DSPR/IMAS/Focus y a la dirección.
• En el caso de que sea necesario crear una nueva oficina con un centro de costo asignado o nuevo con fines de seguimiento presupuestario y de gastos por separado, cree un nuevo centro de costo. Rellene un formulario de solicitud de creación de código contable y envíelo a la dirección; cuando se apruebe, la dirección deberá remitirlo al DSPR/ARBAS.
• Si existen instalaciones nuevas (como campamentos, por ejemplo) y es deseable planificar, presupuestar y supervisar los programas que se desarrollen en ellas, cree nuevas instalaciones. Rellene un formulario de solicitud de creación de código contable y envíelo al DSPR/ARBAS, al DSPR/IMAS/Focus y a la dirección.

(b) Cadena de resultados para una situación nueva
Una vez que se haya determinado la estructura básica del Plan y que se hayan creado y registrado los códigos contables necesarios (para nuevos GPP, centros de costo o instalaciones), elabore una cadena de resultados. La cadena de resultados que se diseñe para las operaciones de emergencia debe ser sencilla y centrarse en los resultados clave que la operación espera lograr en la fase de emergencia. Se establecerá un número limitado de objetivos, resultados e indicadores. Esto simplificará la labor de elaboración de presupuestos (incluidas las solicitudes de recursos adicionales), los acuerdos de colaboración, el seguimiento y la presentación de informes. Siempre existe la posibilidad de añadir nuevos objetivos, resultados e indicadores posteriormente, una vez concluida la fase de emergencia. No es obligatorio proceder de forma inmediata con la selección de indicadores, el establecimiento de bases de referencia y metas y la inclusión de la narrativa del plan de operaciones. Sin embargo, se recomienda incluir estos aspectos lo antes posible, en consonancia con la información que envíe la Junta de Gestión y Planificación de Recursos (RPMB).

• Seleccione los grupos titulares de derechos pertinentes (grupos temáticos de objetivos). Salvo contadas excepciones, cualquier grupo titular de derechos puede encajar en cualquiera de las metas.
• Seleccione los objetivos y productos entre las opciones indicadas en el menú predefinido.
• Añada o seleccione uno o varios indicadores de impacto para cada objetivo seleccionado; defina una base inicial de referencia; establezca metas (tanto priorizadas como generales).
• Añada o seleccione uno o varios indicadores de desempeño para cada producto seleccionado; establezca metas (tanto priorizadas como generales).

¿Qué es una base inicial de referencia?
Una base inicial de referencia muestra la situación de un indicador de impacto al inicio de un período de planificación (cuando se ha producido una emergencia) y se utiliza para medir los avances logrados a lo largo del tiempo.

¿Qué es una meta general?
Metas generales (del plan de operaciones): para los indicadores de impacto y de desempeño, muestran el nivel de logro previsto de un plan exhaustivo y si se ha dotado el presupuesto íntegro previsto en el plan de operaciones para un objetivo o producto en el período de ejecución previsto.

¿Qué es una meta priorizada?
Metas priorizadas o de nivel operacional (metas del nivel operativo): para los indicadores de impacto y de desempeño, muestran el nivel de logro previsto priorizado y de ejecución del presupuesto del nivel operativo.
La operación selecciona los indicadores de impacto y desempeño entre las opciones que ofrece un menú predefinido. Cada producto y cada objetivo debe tener asociado un indicador como mínimo (y pueden ser varios indicadores).

La operación establece los niveles iniciales de referencia para los indicadores de impacto, así como metas para los indicadores de impacto y de desempeño. Las metas generales o globales (en las que se parte de la hipótesis de plena financiación) y las metas priorizadas (si la financiación es incompleta) deben definirse por separado. Cada objetivo debe ir acompañado de un texto que presente cada producto y el modo en que se ejecutará. Tanto las metas generales como priorizadas deben ser coherentes con los objetivos, y los productos han de serlo con las metas y los presupuestos asociados.

Se anima a las operaciones a que escojan un número de indicadores limitado, teniendo presente que cada uno de ellos requiere criterios de medición claros, un plan de seguimiento y mecanismos de recogida de datos. Si no es posible medir un indicador, no se debe seleccionar.

(c) Elaboración de presupuestos
Para obtener información sobre este aspecto, consulte el documento sobre la elaboración de presupuestos en situaciones de emergencia. La descripción general que se ofrece a continuación abarca los presupuestos generales y priorizados:

• Presupuestos generales = Plan de operaciones (PO)
• Presupuestos priorizados = Nivel operacional

Las necesidades presupuestarias generales de los elementos operativos se calculan e introducen para cada producto seleccionado, utilizando para ello los códigos contables pertinentes.

El presupuesto general de un plan de operaciones agrega los recursos requeridos para ejecutar todas las intervenciones necesarias para satisfacer las nuevas necesidades de las personas de la competencia del ACNUR derivadas de una situación de emergencia. Dado que las necesidades superan casi siempre los recursos disponibles, el ACNUR también prioriza sus intervenciones basándose en el nivel operacional.

Cada plan de operaciones (PO) se desglosa en dos elementos: actividades y presupuestos del nivel operacional; y actividades y presupuestos del nivel superior al operacional. OL + AOL = PO

Para definir las prioridades, el personal debe clasificar cada objetivo y cada producto en una categoría de las tres disponibles; a continuación se asigna de forma automática el presupuesto correspondiente.
Un objetivo y un producto son:

• no prioritarios si están íntegramente por encima del OL. Su ejecución es de baja prioridad. OL = 0;
• parcialmente prioritarios si se encuentran parcialmente dentro del OL. Su ejecución es de prioridad intermedia. PO>OL;
• prioritarios si se encuentran íntegramente dentro del OL. Su ejecución es de alta prioridad. OP = OL.

Dada la volatilidad de las situaciones de emergencia, tanto los planes de operaciones generales como priorizados necesitan ser revisados con frecuencia. Deben considerarse documentos vivos, que se adaptan a las necesidades de las poblaciones de la competencia del ACNUR, a la planificación interinstitucional, a la información disponible y a las decisiones relativas a la asignación de recursos.

(d) Fase posterior a la emergencia
Las intervenciones de emergencia del ACNUR deben integrarse, en su caso, en los ejercicios de planificación a más largo plazo, o bien irse suprimiendo de manera progresiva. Dichas decisiones (incluida su calendarización y su proceso) deben ser adoptadas por la oficina del ACNUR en consulta con la dirección pertinente. La dirección deberá confirmar las decisiones referentes a la retirada progresiva de las intervenciones o su integración en el ciclo ordinario de gestión de operaciones, previa consulta al resto de divisiones, a más tardar en enero del siguiente año de planificación.

¿Cómo aplicarlo sobre el terreno?

(a) Fase inicial
Al comienzo de una emergencia, la primera prioridad consiste en obtener recursos esenciales y otras formas de apoyo de la sede del ACNUR. La oficina del ACNUR envía una solicitud de asignación inicial de recursos presupuestarios adicionales.

En ella se describen los elementos fundamentales del Plan y se identifican los recursos necesarios. En el caso de la respuesta a una nueva emergencia, estos elementos fundamentales son:

• la estructura del Plan (pilar, GPP y objetivo);
• principales actividades, agrupadas según sus objetivos iniciales, con indicación de los presupuestos a nivel de productos.

Cuando se obtenga la aprobación de la sede del ACNUR, esta información de planificación básica debe introducirse en Focus y enviarse.

(b) Integración de la planificación interinstitucional
El Plan básico se elabora y adapta a medida que se va disponiendo de más información sobre las personas de la competencia del ACNUR, el papel que asumirá el ACNUR en la respuesta de emergencia y el proceso de planificación interinstitucional. La oficina del ACNUR adapta el Plan interno con objeto de armonizarlo con el resultado del proceso de planificación interinstitucional.

Cuando las necesidades presupuestarias de un programa en un año dado superen los 10 millones de dólares de los Estados Unidos, la Junta de Gestión y Planificación de Recursos (RPMB)debe establecer un programa suplementario con un plan de operaciones y un nivel operacional adicional. Los procedimientos internos de presentación son los mismos que en el caso de la solicitud inicial. Además, el Reglamento Financiero interno del ACNUR obliga al organismo a emitir un llamamiento de emergencia.

Las nuevas solicitudes de incremento de las necesidades presupuestarias deben ir acompañadas de un memorando justificativo, así como de un apéndice 1A o 1AA en el que se describan los resultados esperados.

(c) Registros del Plan interno
Cuando la ejecución de la respuesta se encuentre en marcha, la oficina del ACNUR deberá actualizar el Plan en Focus con el fin de asignar responsabilidades y posibilitar la presentación de informes sobre sus logros. Se deberá modificar el Plan para incluir:

• los objetivos seleccionados y la descripción narrativa definitiva de los objetivos;
• los productos seleccionados y especificados;
• las metas y niveles iniciales de referencia de los indicadores de impacto;
• las metas de los indicadores de desempeño, con el fin de medir el desempeño tanto del ACNUR como de sus organismos asociados.

No existe un plazo concreto para que una operación registre todos los elementos del Plan, puesto que, por definición, no es posible programar una respuesta de emergencia hasta que se produce la emergencia. Se recomienda vivamente a las operaciones que registren el Plan interno en los sistemas y registros internos del ACNUR (Focus, GSRP, acuerdos de colaboración en proyectos) antes de que concluya el año natural en el que tenga lugar una emergencia.

(d) Después de la emergencia
En la fase final de un plan de operaciones en una situación de emergencia, el ACNUR gestiona la separación, la retirada progresiva o la integración de las intervenciones en la planificación a largo plazo. Esto depende de las necesidades de las personas de la competencia del ACNUR e implica planificación, ejecución y presentación de informes. Las decisiones se adoptan en consulta con la dirección pertinente.