Plan des opérations du HCR dans les situations d’urgence

Quand et dans quel but?

Une urgence est une situation dans laquelle la vie, les droits et le bien-être des réfugiés et d'autres personnes relevant de la compétence du HCR sont ou seront menacés à moins que des mesures immédiates et appropriées ne soient prises sur une échelle que la capacité existante du HCR au niveau du pays (ou au niveau régional de ce pays) ne peut entreprendre. Pour faire face à une urgence, le HCR a besoin d'un Plan, soutenu par des ressources, qui donnera lieu, dans les meilleurs délais, à une réponse adéquate aux besoins urgents identifiés, qui établira un cadre de suivi et de rapports sur les progrès accomplis, et qui, de ce fait, rend le HCR redevable des ressources supplémentaires qu'il reçoit.

• Dans une urgence, le premier objectif est d'obtenir les ressources et les capacités requises pour mettre sur pied la réponse et l'exécuter.

Le bureau du HCR a besoin de présenter une demande d'urgence concise et détaillée pour que le siège du HCR puisse mobiliser les ressources nécessaires. L'Allocation des ressources financières du HCR
pour les urgences contient des formulaires et des échéanciers. À ce stade liminaire, le bureau doit définir les éléments minimums du Plan (sa structure, un pilier, un groupe de planification de population, un but, les principaux objectifs, et les principales activités au départ).

Une première demande est communiquée aussitôt que possible, si besoin est, avant que les plans interorganisations ne soient établis avec les partenaires. Ce qui ne signifie pas que le HCR préempte le Plan final, lequel émergera du processus de planification interorganisations, étayé par des évaluations rapides des besoins. L'objectif d'une demande initiale est de permettre au HCR de lancer les interventions urgentes pour sauver des vies.

• Les processus de planification interorganisations sont inclusifs et participatifs; les plans du HCR reflètent cette approche. Le Plan initial interne peut être amendé une fois que les plans interorganisations sont approuvés, associant ces plans au rôle assumé par le HCR.

Au début d'une urgence, les besoins initiaux sont souvent satisfaits au moyen de prélèvements à court terme sur la réserve budgétaire (OR), ce qui couvre les besoins supplémentaires immédiats d'une opération.

Le pouvoir d'effectuer des transferts depuis la réserve budgétaire et d'élever le niveau opérationnel (OL) en conséquence pour couvrir une première réponse d'urgence dans les pays inclus dans les nouvelles urgences déclarées de niveau 1, 2 et 3 est délegué :

a. aux directeurs des Bureaux pour les demandes allant jusqu'à 5 milions d'USD par pays ;
b. au Haut Commaissaire Assistant pour les opérations (AHC-O) pour les demandes allant jusqu'à 10 millions d'USD par pays. De telles réserves d'urgence et hausses d'OL associées ne peuvent être utilisées que pour des OPS et ABOD dans les opérations-pays. Les attributions initiales doivent être libérées dans les 24 heures. Elles doivent couvrir les besoins de réponse immédiats, y compris la nécessité de respecter les standards de sécurité opérationnels minimum (MOSS) ou d'autres exigences de sécurité critiques. Lorsqu'on estime que les besoins d'une opération s'élèvent à plus de 10 millions USD par exercice financier, un budget supplémentaire est établi. Le bureau du HCR, en collaboration avec le bureau concerné, élabore un Plan détaillé, incluant les coûts, lesquels doivent être approuvés par le
Comité de gestion et de planification des ressources (RPMB). Par la suite, le HCR lance un appel de fonds supplémentaires, conformément aux règles financières internes. Pour un complément d'information, voir Appels de fonds supplémentaires du HCR.

• Les appels de fonds supplémentaires du HCR pour une urgence évoquent les éléments principaux du Plan (chiffres approuvés et hypothèses de planification, stratégies clés et activités, budget). Les donateurs et les partenaires font cause commune avec l'appel lancé par le HCR afin de lever les fonds nécessaires.

Les étapes et processus mentionnés ci-dessus présentent des éléments importants de planification qui doivent être rédigés, soumis et enregistrés conformément à la procédure du HCR. En liant ses processus de planification, et en évaluant de manière continue ses documents de planification, le HCR est en mesure d'élaborer des plans élaborés et assez concis pour être communiqués à un public interne comme à public extérieur; ils seront mis en œuvre rapidement et feront l'objet de rapports dont les termes sont mesurables, ce qui lui permet de démontrer les réalisations et les progrès accomplis.

Résumé des orientations ou options

Sommaire des directives ou options
L'approche de planification du HCR vise la protection et les besoins d'assistance des populations affectées; elle utilise le cadre de résultats du HCR pour identifier une hiérarchie d'objectifs, de groupes de défense des droits humains, d'objectifs, et de résultats, mais aussi des indicateurs pour mesurer les réalisations par rapport aux objectifs et aux résultats.
La budgétisation se fait par rapport aux résultats.

(a) Plan de développement et étapes principales

• Définition du pilier. Le HCR identifie quatre piliers budgétaires correspondant au statut des personnes affectées. Les réfugiés et les demandeurs d'asile tombent sous le pilier 1, les déplacés internes sous le pilier 4. Pour les autres situations, voir le tableau ci-dessous.
• Sélection ou création d'un groupe de planification de population (PPG). Cette étape représente une catégorie spécifique de planification, de budgétisation et d'établissement de rapports.
• Sélection d'un but correspondant.

La planification d'un PPG commence par la sélection du but d'un nouveau PPG ou d'un PPG existant. En règle générale, les opérations doivent sélectionner le but de la réponse d'urgence. Cependant cette approche n'est pas nécessaire dans toutes les situations d'urgence; il y a lieu de prendre en considération le contexte spécifique du pays ou de la région.

Autres considérations :

• Généralement, utiliser un Groupe de planification de population (PPG) existant, combiné à un nouvel objectif d'urgence. Pour éviter des complexités inutiles dans la narration du plan d'opération et pour faciliter l'intégration d'activités dans une programmation ordinaire après l'urgence, un PPG ne doit être créé qu'en cas d'afflux de réfugiés venant d'un autre pays d'origine et qui ne sont pas couverts par un PPG existant ou dans une nouvelle zone qui exigera un plan de réponse indépendant après l'urgence. Si l'urgence nécessite un nouveau groupe de planification de population, il faut le créer. Il y a lieu de remplir un formulaire de demande de création de « chartfields » ou présentations budgétaires de terrain et de le soumettre au Service chargé du bilan annuel et de l'analyse budgétaire de la Division de la planification stratégique et des résultats/ (DSPR/ARBAS), dans Focus au Service chargé de la gestion et de la garantie de la mise en œuvre de la Division de la planification stratégique et des résultats (DSPR/IMAS/Focus) et au bureau.

• S'il faut établir un nouveau bureau, avec un nouveau centre assigné ou un centre de coûts pour une budgétisation séparée et pour le suivi des dépenses, créez un nouveau centre de coûts et soumettez-le au bureau; après son approbation, le bureau le transmet au DSPR/ARBAS.
• S'Il y a de nouveaux sites (ex., des camps), et que vous souhaitez planifier, budgétiser et superviser des programmes au niveau des sites, créez de nouveaux sites. Remplissez un formulaire de demande de création de chartfields et soumettez-le au DSPR/ARBAS, à DSPR/IMAS /Focus et au bureau.

(b) Chaîne de résultats pour une nouvelle situation
Lorsque la structure de base du Plan a été déterminée, et les chartfields créés et enregistrés comme il convient (pour les nouveaux PPG, les centres de coûts ou les sites), il y a lieu de développer une chaîne de résultats. Les chaînes de résultats des opérations d'urgence doivent rester simples, en se concentrant sur les résultats clés attendus par l'opération dans la phase d'urgence, avec un nombre limité d'objectifs, de réalisations et d'indicateurs. Cela simplifie la budgétisation (y compris les demandes de ressources supplémentaires), les accords de partenariat, la surveillance et le signalement. Il est toujours possible, par la suite, d'ajouter de nouveaux objectifs, réalisations et indicateurs, et ce après l'urgence. La sélection des indicateurs, l'établissement des références et des cibles et l'inclusion de la narration dans le plan d'opération ne sont pas obligatoires immédiatement. Toutefois, il est conseillé de les inclure au plus tôt, conjointement aux présentations faites au Comité de gestion et de planification des ressources (RPMB).

• Sélection des groupes de défense des droits nécessaires (groupes thématique d'objectifs). À quelques exceptions près, tout groupe de défense des droits peut s'inscrire dans n'importe quel but.
• Sélection des objectifs et les résultats dans un menu prédéfini.
• Ajout d'un ou de plusieurs indicateurs ou sélection du/des indicateur(s) d'impact pour chaque objectif sélectionné; il faut fixer une ligne de référence et fixer les cibles (prioritaires et globales).
• Ajout ou sélection du/des indicateur(s) de performance pour chaque résultat sélectionné; fixer des cibles (prioritaires et globales).

Qu'est-ce qu'une ligne de référence ?
Ligne de référence : elle montre la situation d'un indicateur d'impact au début d'une période de planification (lorsqu'une urgence s'est déclarée); elle est utilisée pour mesurer le progrès au cours du temps.

Qu'est-ce qu'une cible globale ?
Cible globale (cible PO/OP) : pour les indicateurs d'impact et de performance, elle montre le niveau de réalisation planifiée et accomplie dans un plan global et si le budget PO/OP entier pour un objectif ou pour un résultat est disponible pour couvrir la période d'exécution planifiée.

Qu'est-ce qu'une cible prioritaire ?
Prioritaire ou niveau d'opération cible (cible NO/OL) : pour les indicateurs d'impact et de performance, elle montre le niveau de réalisation prioritaire planifiée, et avec quel niveau de budget.

Les opérations sélectionnent des indicateurs d'impact et de performance d'un menu prédéfini. Chaque résultat et chaque objectif doivent avoir au moins un indicateur, sinon, plusieurs.

Les opérations établissent ensuite la ligne de référence pour les indicateurs d'impact, et des cibles à la fois pour les indicateurs d'impact et les indicateurs de performance. Les cibles globales (qui supposent un financement intégral) et les cibles prioritaires (si le financement est incomplet) doivent être établies séparément. Chaque objectif doit être accompagné d'explications qui présentent chacun des livrables et la manière dont il sera exécuté. Les cibles prioritaires globales doivent être cohérentes avec les objectifs, et les résultats compatibles avec les cibles et les budgets associés.

Les opérations sont encouragées à choisir un nombre limité d'indicateurs, gardant à l'esprit que chacun d'entre eux requiert des critères de mesure clairs, un plan de suivi et des mécanismes de collecte de données. Si un indicateur ne peut être mesuré, il ne doit pas être sélectionné.

(c) Développement des budgets
Il est conseillé aux opérations de profiter du Modèle de budgétisation de la réponse d'urgence du HCR ( UNHCR Emergency Response Budgeting Template
) pour développer des budgets crédibles. La vue d'ensemble ci-dessous propose des budgets complets, avec un classement des priorités :

• Budgets globaux = Plan d'opérations (PO/OP).
• Budgets prioritaires = Niveau d'opération (NO/OL).

Les besoins budgétaires complets (fondés sur les besoins) pour les éléments opérationnels sont calculés et enregistrés pour chaque résultat sélectionné, et ce, en utilisant les chartfields qui s'appliquent.

Le budget global d'un Plan d'opérations résume les ressources qui seront utiles à l'exécution de toutes les interventions devant satisfaire les nouveaux besoins des personnes affectées et qui se présentent au cours de la situation d'urgence. C'est parce que les besoins dépassent toujours les ressources disponibles que le HCR accorde la priorité à ses interventions, selon le niveau d'opérations.

Chaque Plan d'opérations (OP) est divisé en deux éléments : activités et budgets au niveau des opérations (OL), d'une part, et activités et budgets supérieurs au niveau des opérations (SNO/AOL). OL + AOL = OP (NO + SNO = PO).

Pour établir les priorités, le personnel met chaque objectif et chaque résultat en place dans l'une des trois catégories suivantes, enclenchant l'assignation du budget correspondant. Un objectif-résultat :

• n'est pas prioritaire s'il est supérieur au NO/OL. L'exécution a une priorité faible. NO/OL = 0.
• est partiellement prioritaire s'il se situe partiellement au niveau du NO/OL. La mise en œuvre a une priorité moyenne. PO/OP > NO/OL.
• est prioritaire s'il se situe globalement au niveau du NO/OL. La mise en œuvre a une priorité haute. PO/OP = NO/OL.

Parce que les situations d'urgence sont volatiles, à la fois globales et prioritaires, les plans d'opérations sont fréquemment révisés. On doit les voir comme des documents en évolution répondant aux besoins des populations affectées, des planifications interorganisations, et aussi comme des données accessibles et des décisions prises en matière d'allocation de ressources.

(d) Phase post-urgence
Les interventions d'urgence du HCR doivent sans nul doute être intégrées dans des exercices de planification à long terme ou abandonnées. De telles décisions (notamment leur calendrier et processus) sont prises par le bureau du HCR, en consultation avec le bureau concerné. Le bureau confirme les décisions d'abandon ou d'intégration dans le cycle normal de gestion des opérations, après avoir consulté d'autres divisions, et ce, pas plus tard qu'en janvier pour l'année de planification suivante.

Comment mettre cela en œuvre sur le terrain

(a) Étape initiale
Au début d'une urgence, la première priorité est d'obtenir les ressources essentielles et les autres formes d'appui du siège du HCR. Le bureau du HCR soumet une demande pour une première allocation de ressources budgétaires supplémentaires.

Cette demande décrit les principaux éléments du Plan, et identifie les ressources requises. Pour une réponse à une nouvelle urgence, les éléments essentiels sont les suivants :

• la structure du plan (pilier, PPG, but);
• les principales activités, groupées en termes d'objectifs initiaux, avec des budgets au niveau des résultats.

Après l'approbation par le siège du HCR, cette information de planification de base doit être entrée dans Focus et soumise.

(b) Intégration de la planification des interorganisations
Le Plan de base est élaboré et ajusté au fur et à mesure que l'information se concrétise à propos des besoins des personnes affectées, du rôle que le HCR assumera dans la réponse d'urgence, et du processus de planification des interorganisations. Le bureau du HCR ajuste le Plan interne pour le rendre cohérent avec le résultat du processus de planification interorganisations.

Lorsque les exigences d'un tel programme sont remplies, au cours d'une année donnée, et qu'elles excèdent 10 millions USD, le Comité de gestion et de planification des ressources (RPMB) établit un programme supplémentaire, avec un Plan d'opérations et un niveau d'opérations supplémentaires. Les procédures internes de soumission sont les mêmes que pour la première demande. En outre, le HCR est tenu, de par ses règles financières internes, de lancer un appel d'urgence.

D'autres demandes pour augmenter le besoin de ressources doivent être accompagnées d'un mémorandum justifiant chaque demande, et de l'Annexe 1A ou de l'Annexe 1AA décrivant les résultats attendus.

(c) Enregistrement du Plan interne
Lorsque l'exécution de la réponse est en cours, le bureau du HCR met à jour le Plan dans Focus afin d'établir la redevabilité et d'être en mesure de faire rapport sur les réalisations. Le Plan doit être amendé pour y inclure :

• les objectifs sélectionnés et les explications finales au niveau des objectifs;
• les résultats sélectionnés et spécifiés;
• les cibles et les lignes de référence pour les indicateurs d'impact;
• les cibles pour les indicateurs de performance afin de mesurer la performance à la fois du HCR et des organisations partenaires.

Il n'y a pas de terme établi par lequel une opération pourrait enregistrer tous les éléments du Plan, car, par définition, une réponse d'urgence ne peut être programmée avant qu'elle n'ait eu lieu. Les opérations sont fortement encouragées à enregistrer le Plan interne dans les systèmes et dossiers internes du HCR (Focus, MSRP, Accords de partenariat de projets) avant la fin de l'année civile au cours de laquelle se produit l'urgence.

(d) Phase post-urgence
À l'étape finale d'un Plan d'opérations dans les situations d'urgences, le HCR gère le désengagement, la cessation ou l'intégration dans la planification à long terme. Cette phase est déterminée par les besoins des personnes affectées et nécessite planification, exécution et établissement de rapports. Les décisions sont prises en consultation avec le bureau concerné.