Кластерный подход

Масштабные гуманитарные кризисы, не связанные с беженцами, включают такие кризисы:

• в которых потребности пострадавших и/или перемещенных лиц превышают возможности правительства по их удовлетворению;
• которые характеризуется масштабом и сложностью, требующими многосекторального реагирования с привлечением широкого круга гуманитарных организаций.

В таких ситуациях активизируется реагирование кластеров под общим руководством назначенного координатора по гуманитарным вопросам (HC). Каждый кластер подотчетен HC через ведущее учреждение кластера (CLA), а также национальным властям и лицам, затронутым кризисом.

Кластерный подход может использоваться в чрезвычайных гуманитарных ситуациях, вызванных конфликтами или стихийными бедствиями.
 

Этот подход направлен на укрепление общесистемной готовности, обеспечение немедленного доступа к критически важным материалам и экспертным знаниям и сосредоточение технического потенциала путем:

• повышения прозрачности и подотчетности. Механизмы повышают прозрачность распределения ресурсов, определяют руководство и сосредоточены на операционной эффективности, что приводит к усилению подотчетности.
• повышения предсказуемости. Уточняются секторальные и тематические обязанности; официальные механизмы на национальном и международном уровнях вносят ясность в деятельность в областях, которые иным образом не были бы охвачены.
• взаимодействия с национальными и местными органами власти. Государственные органы являются основными исполнителями обязанностей. Субъекты гуманитарной деятельности должны активно взаимодействовать с ними и оказывать им поддержку, чтобы те могли возглавлять или постепенно брать на себя оперативное обеспечение, координацию и мониторинг защиты, помощи и решений в интересах ВПЛ.
• привлечения затронутых сообществ. Гуманитарные организации обязаны отчитываться перед затронутым населением. Как минимум, они должны проводить консультации и взаимодействовать с населением, которому они оказывают помощь. Затронутые сообщества помогают определить наилучшие способы решения проблем, с которыми они сталкиваются.
• более эффективной информационно-пропагандистской деятельности. Когда кластеры, отдельно или коллективно, выступают единым фронтом по вопросам, представляющим общий интерес, и делают это совместно с затронутыми сообществами, которых, как правило, не слышат, информационно-пропагандистская деятельность имеет большее значение.
• совместного стратегического и оперативного планирования. Формальные процессы координации внутри кластеров и между ними повышают эффективность.

Центральная роль защиты
Заявление руководителей МПК 2013 года о центральной роли защиты в гуманитарной деятельности считается основным обязательством HC, гуманитарных страновых групп (HCT) и кластеров, подтверждая, что, несмотря на основную ответственность правительств за защиту людей в чрезвычайных гуманитарных ситуациях, гуманитарные организации также должны защищать людей и уважать и поощрять их права человека в соответствии с международным правом в области прав человека и международным гуманитарным правом (МГП), а также другими международно признанными стандартами в области защиты. HCT должны разработать конкретную стратегию защиты, охватывающую обеспечение готовности, все аспекты гуманитарного реагирования и решения возникающих проблем. Кластер в области защиты должен предоставить анализ и оказать поддержку HCT в подготовке этой стратегии.

Активация кластера. Кластеры могут быть активированы только координатором чрезвычайной помощи (ERC) с одобрения руководителей МПК. В 2018 году «общесистемное расширение масштабов» заменило предыдущую процедуру активации в чрезвычайной ситуации, известную под названием «Уровень 3». Расширение масштаба деятельности МПК представляет собой мобилизацию в масштабах всей системы как ответные меры на внезапное возникновение и/или быстрое ухудшение гуманитарной ситуации в определенной стране или регионе и объявляется в случаях, когда возможности по руководству, координации и доставке гуманитарной помощи не соответствуют масштабам, сложности и срочности кризиса. Для определения того, следует ли расширять меры реагирования в чрезвычайной ситуации до масштабов всей системы, используются пять критериев: масштаб, срочность, сложность, потенциал и риск неспособности эффективно оказать помощь затронутому населению.

Ключевые шаги:

1. консультации с руководителями МПК;
2. мобилизация потенциала реагирования ведущих учреждений кластера;
3. немедленное развертывание групп координации деятельности кластеров, обладающих опытом управления информацией и возможностями для расширения масштабов;
4. активация кластеров, включая назначение руководителей;
5. наделение HC полномочиями.

HC:

• возглавляет HCT в многосекторальной первоначальной экспресс-оценке (MIRA), на основе которой подготавливается стратегический план и план реагирования;
• возглавляет процесс подачи запросов на выделение средств из Центрального фонда реагирования на чрезвычайные ситуации (СЕРФ);
• стремится к достижению консенсуса в HCT по ключевым решениям, но обладает полномочиями вносить последние изменения в предложения;
• поднимает любые вопросы, связанные с эффективностью руководителя кластера перед ERC, который может довести их до сведения руководителей МПК;
• осуществляет надзор за эффективной координацией и предоставлением услуг, мониторингом и отчетностью.

Участие УВКБ ООН в первоначальных дискуссиях по вопросам активизации кластеров на страновом уровне имеет решающее значение. В этот период УВКБ ООН должно продемонстрировать свою готовность и выразить приверженность руководству конкретными кластерами и активизировать внутренние механизмы для быстрого развертывания соответствующего персонала.

Координационная структура
Ответные меры кластеров осуществляются под руководством HC в поддержку правительства принимающей страны. На руководящем уровне (как правило, в HCT) кластеры представлены главой учреждения, возглавляющего кластер в стране. Например, представитель УВКБ ООН будет представлять кластеры в области защите, предоставления убежища и координациилагерей беженцев и управление лагерями (CCCM), так как УВКБ возглавляет эти кластеры. УКГВ поддерживает координирующую роль HC и, как правило, созывает межкластерные координационные встречи с координаторами кластеров на страновом уровне.

Основные функции кластера:
На страновом уровне кластер выполняет шесть основных функций:
1. поддерживает оказание услуг путем предоставления пространства/платформы для: (i) согласования подходов в соответствии с Планом гуманитарного реагирования (HRP) и стратегическими приоритетами; (ii) разработки механизмов для устранения дублирования усилий;

2. предоставляет HC/HCT информацию, необходимую для принятия стратегических решений, путем: (i) координации оценки потребностей, (ii) выявления пробелов и препятствий внутри секторов и между ними, включая сквозные проблемы, а также способы их решения; (iii) выделения приоритетных мер на основе этого анализа;

3. планирует и разрабатывает (i) стратегии, включая кластерные планы с целями и показателями в рамках общей стратегии реагирования; (ii) механизмы соблюдения стандартов; а также (iii) способы удовлетворения потребностей в финансировании;

4. выступает от имени участников кластера и затронутых лиц, выявляя их проблемы, что служит основой для обмена информацией и действий HC и HCT;

5. осуществляет мониторинг стратегии, потребностей, деятельности кластера и его результатов и докладов о них, а также предоставление рекомендаций в области корректирующих действий, где это необходимо;

6. осуществляет планирование на случай непредвиденных обстоятельств и предпринимает меры по обеспечению готовности и наращиванию потенциала там, где у кластера располагает ресурсами для этих целей.

С самого начала осуществления мер гуманитарного реагирования каждый кластер также отвечает за актуализацию вопросов защиты и поддержание подхода, ориентированного на решения.

Роли вовлеченных заинтересованных сторон

Правительство и национальные субъекты. В соответствии с резолюцией 46/182 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 1991 года затронутое чрезвычайной ситуацией государство, включая правительство и его официальные учреждения, несет главную ответственность за инициирование, организацию, координацию и осуществление гуманитарной помощи на своей территории.

Межучрежденческий постоянный комитет. МПК представляет собой межучрежденческий форум, предназначенный для координации, разработки политики и принятия решений. В нем участвуют ключевые партнеры по гуманитарной деятельности в системе ООН и за ее пределами. МПК под руководством ERC разрабатывает гуманитарную политику, определяет обязанности в различных областях гуманитарного реагирования, выявляет и устраняет пробелы в реагировании и выступает за эффективное применение гуманитарных принципов.

Координатор чрезвычайной помощи. Должность ERC занимает заместитель Генерального секретаря по гуманитарным вопросам, который возглавляет МПК. ERC отвечает за надзор за мерами реагирования на сложные чрезвычайные ситуации, требующие гуманитарной помощи организацией системы ООН. В странах, затронутых стихийными бедствиями или конфликтами, ERC может назначить координатора по гуманитарным вопросам (HC). ERC обеспечивает принятие МПК предложений HC по активизации кластеров и назначению руководителей кластеров. Ответственность ERC не умаляет возложенной на Верховного комиссара ответственности за положение беженцев.

Координатор по гуманитарным вопросам. В случае возникновения кризисной ситуации HC в стране несет ответственность за оценку того, оправданы ли международные ответные меры, и, если да, за обеспечение их надлежащей организации. HC подотчетны ERC. На национальном уровне они руководят HCT в вопросах принятия наиболее подходящих координационных решений в кризисных ситуациях с учетом местной ситуации. Им необходимо достичь соглашения о том, какие кластеры следует создать и какие организации их возглавят.

Гуманитарная страновая группа. HCT — это форум для принятия стратегических и оперативных решений и осуществления надзорной функции, созданный и возглавляемый HC. В него входят представители ООН и НПО; представитель Движения Красного Креста/Красного полумесяца часто присутствует в статусе наблюдателя. Учреждения, назначенные руководителями кластеров, представляют свои кластеры, а также свои организации в HCT. HCT отвечает за согласование стратегических вопросов, имеющих отношение к гуманитарной деятельности.

Ведущие учреждения кластеров. Руководители ведущих учреждений кластера подотчетны HC. Они

• обеспечивают создание координационных механизмов и их надлежащую поддержку.
• Выступают в качестве первой инстанции для правительства и координатора по гуманитарным вопросам.
• Выступают в качестве последней инстанции в своем соответствующем кластере.

Примечание. Термин МПК «последняя инстанция» означает обязательство ведущего учреждения кластера сделать все возможное для обеспечения достаточного реагирования. Это означает обращение ко всем соответствующим гуманитарным партнерам с призывом устранить критические пробелы; если они не будут устранены, в зависимости от срочности и при условии наличия доступа, безопасности и финансирования, руководителю кластера, возможно, потребуется взять на себя обязательства по их устранению.

Координаторы кластера. Координатор кластера отвечает за обеспечение выполнения кластером его роли в отношении оценки потребностей, планирования ответных мер, разработки стратегий/подходов, обеспечения политического/оперативного руководства, координации ответных мер на местах, взаимодействия между кластерами, управления информацией, мониторинга и оценки, привлечения доноров, участия правительства, информационно-пропагандистской деятельности и т. д., как указано в Справочном модуле МПК по вопросам координации деятельности кластера на страновом уровне. Координаторы кластеров взаимодействуют друг с другом через Межкластерную координационную группу (ICCG) для совместного осуществления эффективного гуманитарного реагирования, которое приводит к значимым результатам в области защиты в соответствии с Политикой МПК в области защиты; достижения общего понимания потребностей, основанного на тщательном анализе вопросов защиты и гендерной проблематики; а также согласования совместной стратегии в целях удовлетворения потребностей. Они проводят брифинг для HCT и поднимают стратегические вопросы для обсуждения в HCT. Подробная информация представлена в стандартном круге ведения ICCG от 2017 года.

Совместное руководство. Согласно рекомендации МПК, руководство кластерами на страновом уровне должно отражать глобальные договоренности. Соответственно, УВКБ ООН должно возглавлять кластер в области защиты, а в ситуациях конфликтов — кластер по вопросам обеспечения убежищем и кластер CCCM. При необходимости правительства должны совместно руководить кластером. Практика показала, что назначение НПО сопредседателями кластера в целом улучшает партнерство, информационно-пропагандистскую деятельность и распространение информации и, следовательно, ответные меры в целом. В случае, когда НПО является сопредседателем кластера, организация должна предоставить персонал в группу по координации кластера для выполнения функций, которые дополняют и усиливают потенциал кластера. Следует избегать назначения двух учреждений ООН для совместного руководства кластерами, поскольку такое решение не укрепляет ответственность и не повышает устойчивость координации, но, напротив, ослабляет подотчетность и усложняет процесс принятия решений.

Перед активацией кластера следует проконсультироваться с глобальными кластерами по вопросам назначения руководителей или сопредседателей. Руководящие принципы МПК по руководству кластером описаны в процедурах активации в Справочном модуле МПК по вопросам координации кластера на страновом уровне, стр. 10.

УКГВ. УКГВ тесно сотрудничает с ведущими учреждениями глобального кластера и НПО в разработке политики, координации межкластерных вопросов, распространении оперативных указаний и организации поддержки на местах. На местном уровне УКГВ помогает обеспечить эффективное функционирование гуманитарной системы и поддерживает руководство HC. УКГВ обеспечивает руководство и поддержку HC и HCT и при необходимости облегчает межкластерную координацию на всех этапах реагирования, включая оценку потребностей, совместное планирование, мониторинг и оценку.

Кластер получает преимущества благодаря широкому и репрезентативному участию, но может стать неэффективным, если в нем слишком много участников или его члены постоянно меняются. В таких случаях назначение небольшой стратегической консультативной группы (SAG) или технических рабочих групп (TWIG) может повысить эффективность деятельности кластера.

Минимальные обязательства для участия. Местные, национальные или международные организации, присоединяющиеся к кластерам, обязуются:

• придерживаться гуманитарных принципов и принципов партнерства;
• участвовать в действиях, которые непосредственно улучшают подотчетность пострадавшему населению и защиту от сексуальной эксплуатации и надругательств;
• последовательно участвовать в коллективной деятельности кластера и предоставлять для этого возможности;
• наилучшим образом использовать ресурсы и предоставлять информацию о ресурсах организации;
• брать на себя руководящие обязанности по мере необходимости и насколько позволяют возможности и мандаты;
• оказывать поддержку в разработке и распространении информационно-пропагандистских материалов и сообщений для соответствующей аудитории.

Минимальные обязательства не являются предписывающими и должны быть адаптированы к потребностям и контексту. Кластерам странового уровня следует обращаться к Справочному модулю МПК по вопросам координации при разработке или обновлении своего круга ведения или обязательств.

Роль и подотчетность УВКБ ООН

В рамках системы МПК УВКБ ООН возглавляет (в некоторых случаях — совместно) три кластера:

Защита. УВКБ ООН возглавляет кластер в области защиты в ситуациях, вызванных конфликтом, а также ситуациях, где стихийное бедствие привело к перемещению населения, при условии, что учреждение присутствует в стране, правительство просит его возглавить кластер, и УВКБ ООН получило одобрение других учреждений. Этот кластер включает «зоны ответственности» (AoR), которые поделены следующим образом: ЮНФПА отвечает за противодействие гендерно мотивированному насилию (GBV), ЮНИСЕФ — за защиту детей, ЮНМАС — за деятельность, связанную с разминированием, и NRC за обеспечение жильем, землю и имущество. Признавая, что защита занимает центральное место среди целей любого гуманитарного реагирования, кластер в области защиты консультирует HC и HCT и сотрудничает со всеми кластерами в рамках укрепления защиты и ответных мер, основанных на правах человека.

Координация и организация работы лагерей (CCCM). В ситуациях конфликтов, связанных с ВПЛ, УВКБ ООН возглавляет этот кластер. МОМ возглавляет этот кластер в случае ситуаций, связанных со стихийными бедствиями. Кластер CCCM не выступает за создание лагерей и аналогичных коллективных мест пребывания и не создает их автоматически; скорее, он стремится обеспечить достоинство и соответствующий уровень условий жизни и услуг для перемещенного населения, независимо от того, проживают ли они в построенных согласно планам или спонтанных коллективных поселениях.

Обеспечение убежищем. В ситуациях, связанных с конфликтами, УВКБ ООН возглавляет этот кластер. В ситуациях, связанных со стихийными бедствиями, руководство отдано МФКК. Если МФКК не присутствует в регионе или не может возглавить кластер в начале стихийного бедствия, УВКБ ООН может временно руководить кластером до тех пор, пока МФКК не будет готова принять на себя соответствующие обязанности. Поскольку МФКК не является получателем финансирования СЕРФ, УВКБ ООН может оказывать поддержку в случае стихийных бедствий, получая средства СЕРФ в целях обеспечения убежищем. В таких ситуациях страновым операциям следует консультироваться с Глобальным кластером по вопросам обеспечения убежища.

При возникновении новых чрезвычайных ситуаций представители УВКБ ООН в странах консультируются с соответствующими региональными бюро и участвуют в дискуссиях СГООН или HCT по вопросам активизации кластеров. При активизации кластера, возглавляемого УВКБ ООН, в соответствии с обязательствами и подотчетностью МПК отделения УВКБ ООН должны быть готовы к обеспечению ресурсами деятельность в области координации кластера, включая координационный потенциал на национальном и местном уровнях и поддержку управления информацией. Объединение кластеров (Обеспечение убежищем/Непродовольственные товары и CCCM) не считается эффективной практикой, поэтому ее следует избегать. Страновым операциям следует проконсультироваться с глобальными кластерами, прежде чем предпринимать шаги по объединению кластеров.

Рекомендуется стремиться к трехкластерному взаимодействию там, где это возможно, обеспечивая, чтобы стратегии, инициативы и обмен информацией были взаимоукрепляющими в рамках кластеров в области защиты, обеспечения убежищем и CCCM. В частности, это может означать:

• согласование приоритетных географических районов и интеграция стратегий, подходов и мероприятий;
• установление сотрудничества и совместного механизма коммуникации между гуманитарными организациями, организациями в области развития и, при необходимости, миротворческими организациями, работающими в том или ином районе;
• проведение совместных секторальных оценок;
• приведение, насколько это возможно, цепочек результатов кластеров в соответствие с HRP УВКБ ООН и
• обеспечение отдельного потенциала УВКБ ООН и кластера в области IM;
• привлечение совместных ресурсов, таких как услуги по переводу и прочие услуги для обеспечения деятельности кластера.

Более подробная внутренняя информация УВКБ ООН представлена в Инструменте планирования осуществления в контексте ВПЛ («Строительные элементы»).